養(yǎng)正私塾:錢穆：中國歷代政治得失

此次呈貴會邀約講演，講題大體規(guī)定是講中國歷代的政治得失。但中國傳統(tǒng)政治，歷代間，也極多變遷，若籠統(tǒng)講，恐不著邊際。若歷代分別講，又為時間所限。茲僅舉要分為五次：一講漢代，二講唐代，以后繼續(xù)講宋、明、清。一次講一個朝代，這是中國歷史上最重要的五個朝代。只講此五個朝代，大體上便可代表中國歷史之全進(jìn)程。本來政治應(yīng)該分為兩方面來講：一是講人事，一是講制度。人事比較變動，制度由人創(chuàng)立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩(wěn)定，也可以規(guī)定人事；限制人事。這一番講演，則只想多講制度，少講人事。但要講制度甚不易。在史學(xué)里，制度本屬一項(xiàng)專門學(xué)問。首先，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無可講。而且亦是明日黃花，也不必講。第二，任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行。第三，制度雖像勒定為成文，其實(shí)還是跟著人事隨時有變動。某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此項(xiàng)制度消失之前，已有此項(xiàng)制度的后影，漸漸地在變質(zhì)。如此講制度，才能把握得各項(xiàng)制度之真相，否則仍只是一條條的具文，決不是能在歷史上有真實(shí)影響的制度。第四，某一項(xiàng)制度之逐漸創(chuàng)始而臻于成熟，在當(dāng)時必有種種人事需要，逐漸在醞釀，有必有種種用意，來創(chuàng)設(shè)此制度。這些，在當(dāng)時也未必盡為人所知，一到后世，則更少人知道。但任何一制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意，則是斷無可疑的�？v然事過境遷，后代人都不了解了，即其在當(dāng)時也不能盡人了解得，但到底這不是一秘密。在當(dāng)時，乃至在不遠(yuǎn)的后代，仍然有人知道得該項(xiàng)制度之外在需要與內(nèi)在用意，有記載在歷史上，這是我們討論該項(xiàng)制度所必須注意的材料。否則時代已變，制度已不存在，單憑異代人主觀的意見和懸空的推論，決不能恰切符合該項(xiàng)制度在當(dāng)時實(shí)際的需要和真確的用意。第五，任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據(jù)其實(shí)際利避而判定。而所謂利弊，則指其在當(dāng)時所發(fā)生的實(shí)際影響而覺出。因此要講某一代的制度得失，必需知道在此制度實(shí)施時期之有關(guān)各方意見之反映。這些意見，才是評判該項(xiàng)制度之利弊得失的真憑據(jù)與真意見。此種意見，我將稱之曰歷史意見。歷史意見，指的是在那制度實(shí)施時代的人們所切身感受而發(fā)出的意見。這些意見，比較真實(shí)而客觀。待時代隔得久了，該項(xiàng)制度早已消失不存在，而后代人單憑后代人自己所處的環(huán)境和需要來批評歷史上已往的各項(xiàng)制度，那只能說是一種時代意見。時代意見并非是全不合真理，但我們不該單憑時代意見來抹殺已往的歷史意見。即使我們此刻所處的時代，已是需要民主政治的時代，我們不能再要有一個皇帝，這是不必再說的。但我們也不該單憑我們當(dāng)前的時代意見來一筆抹殺歷史，認(rèn)為從有歷史以來，便不該有一個皇帝，皇帝總是要不得，一切歷史上的政治制度，只要有了一個皇帝，便是壞政治。這正如一個壯年人，不要睡搖籃，便認(rèn)為睡搖籃是要不得的事。但在嬰孩期，讓他睡搖籃，未必要不得。我上述的歷史意見，單就中國歷史論，如今所傳歷代名臣奏議之類，便是一項(xiàng)極該重視的材料。那些人，在歷史上，在他當(dāng)時，所以得稱為名臣，而他們那些奏議，所以得流傳下，仍為此后較長時期所保留，所誦覽，正因?yàn)樗麄兊脑挘�在�?dāng)時，便認(rèn)為是可以代表他們當(dāng)時的時代意見的。只有在當(dāng)時成為時代意見的，所以到后來，才能成為歷史意見。我們此刻重視這些歷史意見，其意正如我們之重視我們自己的時代意見般。這兩者間，該有精義相通，并不即是一種矛盾與沖突。第六，我們討論一項(xiàng)制度，固然應(yīng)該重視其時代性，同時又該重視其地域性。推擴(kuò)而言，我們該重視其國別性。在這一國家，這一地區(qū)，該項(xiàng)制度獲得成立而推行有利，但在另一國家與另一地區(qū)，則未必盡然。正因制度是一種隨時地而適應(yīng)的，不能推之四海而皆準(zhǔn)，正如其不能行之百世而無弊。我們講論中國歷史上的歷代制度，正該重視中國歷史之特殊性。若我們忽視了這一點(diǎn)，像我們當(dāng)前學(xué)術(shù)界風(fēng)尚，認(rèn)為外國的一切都是好，中國的一切都要不得，那只是意氣，還說不上意見，又哪能真切認(rèn)識到自己以往歷代制度之真實(shí)意義與真實(shí)效用呢？第七，說到歷史的特殊性，則必牽連深入到全部文化史。政治只是全部文化中一項(xiàng)目，我們?nèi)舨簧钋姓J(rèn)識到某一國家某一民族全部歷史之文化意義，我們很難孤立抽出其政治一項(xiàng)目來討論其意義與效用。

　我們單就上舉七端，便見要講歷史上的政治制度，其事甚不易。我們再退一步，但就制度言，也該先定一范圍。我此刻首先想講政府的組織：換句話說，是講政府職權(quán)的分配。即就漢唐宋明清五個朝代來看中國歷史上政府職權(quán)分配之演變，我們便可借此認(rèn)識中國傳統(tǒng)政治之大趨勢，及其內(nèi)在之根本意向。第二范圍想講考試和選舉。照理應(yīng)該先講此一項(xiàng)，讓我們先知道中國歷來政治上規(guī)定著哪種人才可參加政府，由是再講這個政府之怎樣組織，及其職權(quán)之怎樣分配，就更容易明了其內(nèi)在之意義。因?yàn)橐粐�的政�?quán)，究竟該交付與哪些人，這是第一義。至于政府內(nèi)部各項(xiàng)職權(quán)之究應(yīng)如何分配，這已屬第二義，中國歷史上考試與選舉兩項(xiàng)制度，其用意是在政府和社會間打通一條路，好讓社會在某種條件某種方式下來掌握政治，預(yù)聞?wù)�治，和運(yùn)用政治，這才是中國政治制度最根本問題之所在。至于政府內(nèi)部職權(quán)之怎樣分配，這是政府的組織法，卻并非產(chǎn)生政府的根本大法。因此照理言，第二范圍更重于第一范圍。但我下面所講，因求簡捷易明，故而將此兩個項(xiàng)目之先后倒轉(zhuǎn)了。第三個范圍則講政府的賦稅制度，這是政府關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)如何處理的制度。這一范圍也可看得它很重要。中國以前專講制度沿革的第一部書，唐代杜佑的《通典》，最先一門是食貨，即是上述的第三范圍。次講選舉，即上述第二范圍。再講職官，便是上述第一范圍。現(xiàn)在為方便講述起見，先職官，次考試，再次食貨。而第三范圍又只講關(guān)于田賦的一項(xiàng)。第四范圍我想講國防與兵役制度。養(yǎng)育此政府的是經(jīng)濟(jì)，保衛(wèi)此政府的是武力。這一范圍也極重要。其他如學(xué)校制度教育制度等，本也很重要，但我想單從此四個范圍，來指陳歷代政治制度的沿革，純從歷史事實(shí)上來比較它的好壞，根據(jù)當(dāng)時人的意見來說明它的得失。在此四范圍以外的，則暫不涉及了。






一、漢代政府組織
　甲、皇室與政府
　　嚴(yán)格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統(tǒng)一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統(tǒng)一。只要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統(tǒng)一政府，而其所轄的各地方，也已經(jīng)不是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區(qū)分了。因此講中國傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續(xù)。所以秦代暫亦不講，而只講漢代�，F(xiàn)在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權(quán)分配。在此方面，我亦只想提出兩點(diǎn)來加以申說。第一是皇室與政府之職權(quán)劃分，第二是中央與地方的職權(quán)劃分。我們知道：秦以后，中國就開始有一個統(tǒng)一政府，在一個統(tǒng)一政府里，便不能沒有一個領(lǐng)袖。中國歷史上這一個政治領(lǐng)袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產(chǎn)生的呢？在中國傳統(tǒng)政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現(xiàn)代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什么要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領(lǐng)袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那里便可表現(xiàn)所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。后來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現(xiàn)在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結(jié)。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農(nóng)業(yè)國，幾千萬個農(nóng)村，散布全國，我們要責(zé)望當(dāng)時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們?nèi)舴菍�憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應(yīng)該承認(rèn)皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實(shí)在也不在少數(shù)。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統(tǒng)政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權(quán)，這些皆所謂貴族。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項(xiàng)絕大的進(jìn)步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關(guān)系，現(xiàn)在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關(guān)系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權(quán)又怎樣分？這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應(yīng)該分開的，而且也確實(shí)在依照此原則而演進(jìn)�；实凼菄�家的唯一領(lǐng)袖，而實(shí)際政權(quán)則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統(tǒng)一；宰相是政府的領(lǐng)袖，負(fù)政治上一切實(shí)際的責(zé)任�；蕶�(quán)和相權(quán)之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認(rèn)為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實(shí)不相符合的。

　　要講漢代皇權(quán)和相權(quán)之劃分，讓我先舉一實(shí)例：當(dāng)時皇帝宰相，各有一個“秘書處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮里的“秘書”了。漢代開始的尚書，其職權(quán)地位本不高，后來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當(dāng)時所謂的十三曹，一個曹等于現(xiàn)在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當(dāng)時宰相秘書處組織之龐大，與其職權(quán)之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，并包軍吏在內(nèi)。二千石是當(dāng)時最大的官，以年俸有兩千石谷得名�？梢姵�廷一切官吏任免升降，都要經(jīng)宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農(nóng)桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現(xiàn)在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉(zhuǎn)運(yùn)，是管運(yùn)輸?shù)�，略如清代之有漕運(yùn)總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務(wù)主任。這十三個機(jī)關(guān)，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據(jù)這十三曹名稱，便可想見當(dāng)時政務(wù)都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因?yàn)榛实壑挥幸粋�籠統(tǒng)的尚書處，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機(jī)關(guān)。這相府十三曹，此諸皇室尚書的范圍大得多，而且此十三曹的權(quán)位也很重，也竟儼如后代之專部大臣�？梢姖h代一切實(shí)際事權(quán)，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領(lǐng)袖。以上單據(jù)一例來講皇室和政府的區(qū)別。從中國傳統(tǒng)政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區(qū)別的。

　　乙、中央政府的組織

　　現(xiàn)在說到漢代中央政府的組織。當(dāng)時有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫管監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設(shè)施。它是副丞相。按照漢代習(xí)慣，用現(xiàn)代語說，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實(shí)際除卻軍事外，不預(yù)聞其他政事。因此當(dāng)時最高行政長官實(shí)在是丞相。依照文字學(xué)原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什么人的副官呢？他該就是皇帝的副官�；实蹖�(shí)際上不能管理一切事，所以由宰相來代理，皇帝可以不負(fù)責(zé)任。為什么又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當(dāng)時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉(zhuǎn)為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。于是他家里的家宰，也就變成了國家的政治領(lǐng)袖。本來封建時代，在內(nèi)管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)。這在周官書里的天官冢宰的職權(quán)，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設(shè)有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就住在皇宮里。那時凡具中字的官，都是指是住在皇宮的�；适业囊磺惺�，照例都?xì)w御史中丞管。御史中丞屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如實(shí)則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，皇帝也不過市政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統(tǒng)治。那時，皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞報(bào)告御史大夫，御史大夫再轉(zhuǎn)報(bào)宰相。宰相有什么事，也照這個手續(xù)，由御史大夫轉(zhuǎn)中丞，再轉(zhuǎn)入內(nèi)廷，這是當(dāng)時皇帝與政府關(guān)系之大概。

　　再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫泰常，這個常字，本當(dāng)作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻(xiàn)時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務(wù)官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設(shè)酒店，好通報(bào)消息。所以皇帝居山，房門就設(shè)在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當(dāng)了堯的門房。因此光祿與勛是古今語，都指門房言。衛(wèi)尉是一個武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當(dāng)時凡屬軍事方面的官都稱尉。太仆猶之是皇帝的車夫，《論語》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，仆是趕車的�；实鄢鋈ィ�太撲就替他趕車。那是皇帝的汽車司機(jī)。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都?xì)w他管。如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面的�；实鄢鲩T，隨帶的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鴻臚，一直相沿到清代，就等于外交部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達(dá)到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達(dá)官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個卿，照名義，都官的皇家私事，不是政府的公務(wù)。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務(wù)的，現(xiàn)在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因?yàn)楣糯鷮W(xué)術(shù)都是在宗廟的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太監(jiān)很少，大部分還是普通人。當(dāng)時一般要跑入政府做官的人，第一步就得現(xiàn)進(jìn)入皇宮里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認(rèn)識，然后得機(jī)會再派出去當(dāng)官。這些在皇宮里服務(wù)的，多半是年輕人，當(dāng)時稱作郎官，都?xì)w光祿勛管。孔子十二世孫孔安國，也就做過郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像“坦克車、飛機(jī)”之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻并不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當(dāng)時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農(nóng)和少府，都是管財(cái)政經(jīng)濟(jì)的。大司農(nóng)管的是政府經(jīng)濟(jì)，少府管的是皇室經(jīng)濟(jì)。大司農(nóng)的收入支銷國家公費(fèi)，少府收入充當(dāng)皇室私用�；适也荒苡么笏巨r(nóng)的錢。所以我們說當(dāng)時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當(dāng)時全國田賦收入是大宗，由大司農(nóng)管。工商業(yè)的稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務(wù)官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當(dāng)時政府的首長，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經(jīng)費(fèi)，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經(jīng)濟(jì)也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經(jīng)是國家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國也是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務(wù)，沒有政務(wù)�，F(xiàn)在中國已經(jīng)只剩了一家，就是當(dāng)時的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)了。這個大家庭也轉(zhuǎn)變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現(xiàn)在則是這個政府的領(lǐng)袖。

　　以上對漢代的三公九卿，已經(jīng)講了一個大概。這是當(dāng)時中央政府的組織情形。

　　丙、漢代地方政府

　　漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點(diǎn)值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實(shí)在太多了。但就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調(diào)到中央可以做九卿，再進(jìn)一級就可當(dāng)三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當(dāng)太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當(dāng)時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

　　丁、中央與地方之關(guān)系

　　說到中央與地方的關(guān)系。每郡每年要向中央上計(jì)簿，計(jì)簿就是各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表冊，也就是地方的行政成績。一切財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、刑事、民事、　賊 ⒃只模 每年有一個簿子，分項(xiàng)分類，在九十月間呈報(bào)到中央，這叫做上計(jì)。中央特派專員到地方來調(diào)查的叫刺史。全國分為十三個調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會超過九個郡。他的調(diào)查項(xiàng)目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實(shí)際行政責(zé)任，是由太守負(fù)責(zé)的。政府派刺史來調(diào)查，不過當(dāng)一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項(xiàng)目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小。所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報(bào)告到副宰相御史大夫，副宰相再報(bào)告到宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監(jiān)察的責(zé)任。
　　
　　二、漢代選舉制度

　　上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪里來的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至這個部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統(tǒng)，自然不會發(fā)生有此問題。但到秦漢時期便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權(quán)，誰九掌握政權(quán)，支配仕途，但漢代又并不然。其次令人想到富人政治，誰有財(cái)富，誰便易于入仕，易于握權(quán)，但漢代也不然。我們講漢代關(guān)于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時已有了太學(xué)，好入現(xiàn)在的國立大學(xué)。當(dāng)時國立大學(xué)，只有一個，這里面的學(xué)生，考試畢業(yè)分兩等，當(dāng)時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛(wèi)，依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的管很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。)他們的子侄后輩，都得照例請求，送進(jìn)皇宮當(dāng)侍衛(wèi)。待他在皇帝面前服務(wù)幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發(fā)。這已制度，雖非貴族世襲，但貴族集團(tuán)，同時便是官僚集團(tuán)，仕途仍為貴族團(tuán)體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。當(dāng)時定制，太學(xué)畢業(yè)考試甲等的就得為郎，如是則朗官里面，便羼進(jìn)了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉(xiāng)地方政府充當(dāng)吏職。吏是地方長官的掾?qū)�。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾?qū)伲�必得本地人充�?dāng)。譬如臺北市的人，不能當(dāng)臺北市的市長；但臺北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾?qū)俚�，那就絕對要用臺北市的本地人。不過辟用掾?qū)俚臋?quán)，則在長官手里，這叫做辟屬。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟用。此外各衛(wèi)門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用�，F(xiàn)在這個太學(xué)生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補(bǔ)吏。補(bǔ)郎與補(bǔ)吏，是太學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)有的待遇。

　　再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉(xiāng)舉里選。當(dāng)時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災(zāi)，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天遣，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問。策即是一種竹片。問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發(fā)表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機(jī)關(guān)。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應(yīng)變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔征求，只要自問自己有此才干，可以自己報(bào)選。又如軍隊(duì)里要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習(xí)治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應(yīng)選。這是一種特殊的選舉。后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時并不注意這件事，應(yīng)選人也不 輝盡：何 帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責(zé)，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內(nèi)，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責(zé)任。與時漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應(yīng)如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責(zé)。漢代一百多個郡，至少每年要優(yōu)良百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大地還是安插在皇宮里做一個郎官。如是則一個太學(xué)生，當(dāng)他分發(fā)到地方政府充當(dāng)吏屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個郎。待他在郎署服務(wù)幾年，再分發(fā)出去。自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進(jìn)兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮里的郎官侍衛(wèi)本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學(xué)畢業(yè)生補(bǔ)吏出身的。如是則皇帝的侍衛(wèi)集團(tuán)，無形中也變質(zhì)了。全變成大學(xué)畢業(yè)的青年知識分子了。于是從武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。后來郎署充斥，要待分發(fā)任用的人才盡多，于是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。這一制度，又由分區(qū)察舉，演進(jìn)到按照戶口數(shù)比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最后又由郡國察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會合有教育、行政實(shí)習(xí)、選舉與考試之四項(xiàng)手續(xù)而始達(dá)于完成。

　　我們從此看出：這一制度在當(dāng)時政治上是非常重要的。一個青年跑進(jìn)太學(xué)求學(xué)，畢業(yè)后，派到地方服務(wù)。待服務(wù)地方行政有了成績，再經(jīng)長官察選到中央，又須經(jīng)過中央一番規(guī)定的考試，然后才始正式入仕。那是當(dāng)時入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項(xiàng)途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數(shù)。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關(guān)系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺，政府即由他們組織，一切政權(quán)也都分配在他們手里。
　　
　　三、漢代經(jīng)濟(jì)制度

　　上面講的是政府之形成，及其職權(quán)分配之內(nèi)容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟(jì)問題，即賦稅制度。漢代對于輕 姹 賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國時孟子講過：“什一而稅，王者之政”，可見戰(zhàn)國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了�？墒菨h代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實(shí)際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三十多一點(diǎn)的稅。甚至當(dāng)時人還說有百一之稅的（見旬悅《前漢紀(jì)》)，并在文帝時，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個大毛病，當(dāng)時對于土地政策，比較是采用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經(jīng)濟(jì)困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進(jìn)一步問，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢？這當(dāng)然還有其他原因。這須講到當(dāng)時的人口稅兵役稅，乃及社會經(jīng)濟(jì)之全體貌。此刻無瑕涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權(quán)以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五)。結(jié)果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

　　但這里已牽涉到土地所有權(quán)問題。封建時代，四封之內(nèi)，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項(xiàng)主要的條件�，F(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。所以在自由買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，擇優(yōu)經(jīng)濟(jì)條件而形成。他可以自由買進(jìn)，也可以自由賣出。正因?yàn)橥恋厮接�，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼并，才使貧者無立錐之地。以后中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認(rèn)耕地應(yīng)歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題的不到一個妥適的解決。

　　再說全國土地，也并非全屬耕地。則試問非耕地的主權(quán)，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內(nèi)，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來情勢變了，耕地所有權(quán)，逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區(qū)的，在當(dāng)時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設(shè)官防止，有權(quán)征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關(guān)隘，設(shè)一征收員，遇在禁區(qū)捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實(shí)物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關(guān)稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉(zhuǎn)變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的觀念卻依然承襲舊貴。他們認(rèn)耕地為農(nóng)民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只�；实垡患�，承襲舊來的封建傳統(tǒng)，所有全國的山林池澤，照當(dāng)時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權(quán)的觀念影響到賦稅制度，所以當(dāng)時凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當(dāng)政府公費(fèi)。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權(quán)之分別轉(zhuǎn)變說來，便不易明了。

　　現(xiàn)在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國家，小數(shù)劃歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經(jīng)濟(jì)情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉(zhuǎn)變，是開始定制時所不曾預(yù)料的。正如清代末年，并不知商埠對外通商關(guān)稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，后來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復(fù)如是。商稅漸漸地超過了田租，于是少府收入，反而勝過了大司農(nóng)。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費(fèi)浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親（景帝)，祖父（文帝)幾輩子積蓄下來的財(cái)富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟(jì)拿出來，這等于是把皇室私款來捐獻(xiàn)給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結(jié)果社會響應(yīng)不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟有哪里來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營，你們才能 笱 冶鐵，發(fā)財(cái)賺錢�，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻(xiàn)給國家，而你們不響應(yīng)，那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經(jīng)營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當(dāng)時最大最易發(fā)財(cái)?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒有一認(rèn)不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權(quán)，卻在皇帝手里�，F(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營了，把其所有權(quán)收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人之所首先創(chuàng)始的所謂國家社會主義的政策。可是我們遠(yuǎn)在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上宗還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項(xiàng)。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國的經(jīng)濟(jì)思想史，必須注意到歷史上種種實(shí)際制度之措施。而講中國經(jīng)濟(jì)制度，卻又該注意此項(xiàng)制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權(quán)之區(qū)分，制講到少府與大司農(nóng)的稅收之分配于政府與皇室之由來，而由此再引伸出鹽鐵官賣來。這并不專是一個思想與理論的問題，而實(shí)際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實(shí)情況來決定。為了這一問題，在當(dāng)時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財(cái)政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當(dāng)時一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當(dāng)然民間主張開放，政府主張國營。而當(dāng)時實(shí)際上的利弊得失，則非熟究當(dāng)時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當(dāng)時的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當(dāng)時的歷史意見，這才是正辦呀！

　　我們概括上述漢代的經(jīng)濟(jì)政策，對工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕 姹「常 但并未能平均地權(quán)。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也并未能推行。于是王莽起來，就激起了一項(xiàng)大改革，把一切　畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當(dāng)時的意想，實(shí)在要恢復(fù)封建之井田制，而結(jié)果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。
　　
　　四、漢代兵役制度
　　
　　漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經(jīng)了不得已的壓迫才發(fā)明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實(shí)行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規(guī)定也有其內(nèi)在的意義。因?yàn)槎�十才始成丁，照理可以�?dú)立耕種。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)言，無法多產(chǎn)，只有節(jié)用，所謂“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年，來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農(nóng)業(yè)社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨(dú)立謀生，但要他為國家服兵役，則應(yīng)該顧及他的家庭負(fù)擔(dān)。所以當(dāng)時規(guī)定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經(jīng)濟(jì)的考慮，實(shí)在是一種道德的決定。我們讓歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背后的當(dāng)時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機(jī)構(gòu)，絕不會隨隨便便無端產(chǎn)生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來大部由農(nóng)村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規(guī)。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統(tǒng)，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當(dāng)然在中國以往著作里，很少有專講政治理論的書，也很少轉(zhuǎn)移政治思想而成名的人物。這并不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實(shí)際政治中表現(xiàn)了。用不著憑空著書，脫離現(xiàn)實(shí)，來完成他書本上的一套空理論。于是中國的政治理論，早和現(xiàn)實(shí)政治融化合一了。否則為什么皇帝和宰相定要分權(quán)呢？為什么仕途必經(jīng)察舉和考試呢？為什么田租該力求減輕呢？為什么商業(yè)資本要加節(jié)制呢？為什么國民兵役要到二十三歲才開始呢？所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國決不是一個無制度的國家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理論和思想，哪顆輕輕用專制黑暗等字面把來一筆抹殺呢？
　　漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作“衛(wèi)”兵，一種是到邊郡作“戍”卒。一種是在原地方服兵“役”。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。
　　漢代中央軍隊(duì)有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛(wèi)隊(duì)，北軍是首都的衛(wèi)戍部隊(duì)。當(dāng)時南北軍全部軍隊(duì)合共不到七萬人。各地方壯丁輪流到中央作衛(wèi)兵一年，當(dāng)衛(wèi)兵是極優(yōu)待的，來回旅費(fèi)由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平時穿的吃的，也不要衛(wèi)兵們自己花錢。

　　當(dāng)戍兵就不同了。一切費(fèi)用，都要自己擔(dān)負(fù)。論到戍兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習(xí)慣。封建時代國家規(guī)模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠(yuǎn)也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前后共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天干糧便夠。秦始皇帝統(tǒng)一天下以后，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽（江蘇)，到漁陽（熱河)，在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統(tǒng)�？墒锹吠就�返，就得半年以上，衣裝糧食要自己帶，多麻煩呢？天下一統(tǒng)了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改，或許政府事情忙，而且兵力統(tǒng)一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節(jié)上，然而因此就引起社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理？亦哪有如此事？就論戍邊制度，一到漢代就變了。漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應(yīng)該是三百天的免戍費(fèi)，由政府把來另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，并且還可留一點(diǎn)安家，這是一種變通辦法。照理論，則人人該戍邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當(dāng)三天戍卒，這便成為歷史上的佳話了。

　　漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉氏地方軍事首領(lǐng)。地方部隊(duì)即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉(xiāng)。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方并就地理形勢，分別訓(xùn)練各兵種，如車騎（騎兵和車兵)樓船（水師與海軍)材官（步兵)之類。

　　國家除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰(zhàn)國直至秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現(xiàn)在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每個壯丁替國家做義務(wù)的勞工。好像現(xiàn)在要修飛機(jī)場，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務(wù)的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務(wù)做工，這在漢代喚做更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農(nóng)民，既要到中央當(dāng)衛(wèi)兵，又要到邊疆當(dāng)戍卒，還要在地方上服國民兵役，都試譬如我們開一個秋季運(yùn)動大會，這還比較輕松，而眠年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更（上番)，按當(dāng)時規(guī)定，出兩百個錢給政府，也可以代替。

　　除了上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這里，卻有一嚴(yán)重的問題。當(dāng)時政府并沒有為民眾安排一個生活的基礎(chǔ)，全國土地并不是平均分配的，也沒有設(shè)法使國民人人就業(yè)，而卻要國民人人向國家盡職責(zé)。遇有不克盡此政府所規(guī)定的職責(zé)的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當(dāng)官奴，強(qiáng)迫在各政府衙門里做苦工。于是有的人便寧愿出賣自己，做私人家的奴隸。當(dāng)時規(guī)定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養(yǎng)奴隸的主人家負(fù)擔(dān)的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在后代，無業(yè)謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當(dāng)義務(wù)兵，你要去修飛機(jī)場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負(fù)責(zé)。于是只有把自己出賣給人家做奴隸。當(dāng)時做奴隸，并不是出賣自由，只是出賣他對國家法規(guī)上一份應(yīng)盡的職責(zé)。政府要禁止此風(fēng)，便規(guī)定奴婢的人口稅加倍征收。但有錢的養(yǎng)著大批奴隸，反可發(fā)大財(cái)。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發(fā)財(cái)集團(tuán)。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在《史記·貨殖傳》里講得很詳細(xì)。這是漢代的奴隸制度。和西方羅馬帝國的農(nóng)奴完全不同。羅馬的農(nóng)奴多半是戰(zhàn)爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農(nóng)民自己游離耕土，來參加大規(guī)模的工商新生產(chǎn)集合。如何可相提并論呢？

　　漢代除卻規(guī)定的義務(wù)兵役外，民間還有義勇隊(duì)，志愿從軍的。國家有事，可以自由報(bào)名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習(xí)騎馬射箭，盼望國家有事，報(bào)名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風(fēng)氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。
　　
　　五、漢代制度檢討

　　讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點(diǎn)。首先在經(jīng)濟(jì)方面，土地問題沒有解決，形成兼并，富者田連阡陌，窮者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數(shù)人的反對，結(jié)果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經(jīng)濟(jì)情形不便，此項(xiàng)詔令是不會有實(shí)效的。其次說到軍隊(duì)制度，中國地大人眾，雖說分區(qū)訓(xùn)練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實(shí)際上，時期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬人。結(jié)果全國皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調(diào)遣，如會稽吳楚，遠(yuǎn)赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，，在中國論，一則軍隊(duì)數(shù)量太多，二則訓(xùn)練太簡略，調(diào)動不方便，結(jié)果全國皆兵，弄得有名無實(shí)，一旦起了問題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說過，皇權(quán)相權(quán)是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說是長處，因?yàn)榭梢噪S宜應(yīng)變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權(quán)。并不像現(xiàn)代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規(guī)定它不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權(quán)。外朝九卿，直接向內(nèi)廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權(quán)就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內(nèi)管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預(yù)聞到宮內(nèi)事。于是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里的代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設(shè)一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內(nèi)面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發(fā)生沖突。當(dāng)時一稱外廷，一稱內(nèi)朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內(nèi)朝領(lǐng)袖，外廷則仍有宰相統(tǒng)治。后來昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當(dāng)廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請?jiān)紫鄥⒓��；艄庹f，這是皇帝家事，用不著丞相政府領(lǐng)袖參加，我們只議定請示皇太后就完了�；艄獾囊环�話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當(dāng)作皇室私事，皇室事不必要政府領(lǐng)袖來預(yù)聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們用現(xiàn)代觀念來強(qiáng)說歷史，在當(dāng)時歷史情實(shí)早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權(quán)橫肆，并沒有說理皇帝不要問朝廷�；艄庖院螅�元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立�？梢娀实凼酪u，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領(lǐng)袖不必預(yù)聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，并不敢全違背當(dāng)時習(xí)慣。再就另一點(diǎn)說，原先尚書只是皇帝的內(nèi)廷秘書，而內(nèi)廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領(lǐng)皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以后來漢宣帝想把霍氏權(quán)柄削減，便恢復(fù)舊制，仍有御史中丞來管領(lǐng)尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達(dá)到宰相，內(nèi)廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權(quán)重了。霍家也就垮臺了。就此一節(jié)，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規(guī)定皇帝絕對不許預(yù)聞?wù)�治的一句話，這也并不是大失錯。而且若要皇帝決不預(yù)聞?wù)�府事，那宰相的任命便成問題。就當(dāng)是歷史情實(shí)，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個皇帝私意要如此的。于是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多的微妙關(guān)系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權(quán)，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出來問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結(jié)果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內(nèi)廷權(quán)重，外朝權(quán)輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權(quán)的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權(quán)旁落，自親庶務(wù)，于是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實(shí)際宰相是全國之首領(lǐng)。后來因有大司馬大將軍橫插進(jìn)來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領(lǐng)三個卿。在西漢時，本想把此改革來調(diào)和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權(quán)重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權(quán)限劃分不清之故。中國此下政府里的所謂御史臺，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權(quán)全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實(shí)權(quán)則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以后代中國人批評光武帝有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好�；实蹓牧�，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。

　　選舉在漢代，也發(fā)生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過了。但后來孝廉充斥仕途，別的進(jìn)仕之路都為阻塞了，于是大家都爭要當(dāng)孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來規(guī)定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，進(jìn)城一個參政入仕的資格而已。后來又因請托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權(quán)，卻因此開放給全國各地了。從此以后，無論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟(jì)文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的地區(qū)，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府里，永遠(yuǎn)有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進(jìn)政府的希望。而且實(shí)際上，也是全國各地永遠(yuǎn)都有人跑進(jìn)中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才開始大一統(tǒng)的局面，永遠(yuǎn)維持。而全國各地方聲教相通，風(fēng)氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)，永遠(yuǎn)走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統(tǒng)政治制度里一最應(yīng)著眼之點(diǎn)。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權(quán)思想。第一，漢代察舉，其權(quán)在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽中央命令。后來并于選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權(quán)實(shí)際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進(jìn)學(xué)校讀書，才獲補(bǔ)吏。補(bǔ)吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實(shí)習(xí)，由行政實(shí)習(xí)而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實(shí)施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機(jī)會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術(shù)對人類文化傳播與演進(jìn)之大貢獻(xiàn)，應(yīng)該遠(yuǎn)勝于近代新發(fā)明之原子彈。這是世界人類以最偉大的發(fā)明，這項(xiàng)發(fā)明雖始于中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費(fèi)就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠(yuǎn)千里尋師訪求。因此讀書求學(xué)，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當(dāng)時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學(xué)。世代經(jīng)學(xué)，便可世代跑進(jìn)政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化。但學(xué)問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿贏，不如遺子一經(jīng)。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當(dāng)時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當(dāng)時有所謂家世二千石的。只要家庭里有一個做到二千石的官，他當(dāng)一郡太守，便可有權(quán)察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報(bào)些私恩，若有人來到他的郡里做太守，必然也會察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，于是卻永遠(yuǎn)落在幾個家庭里。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當(dāng)時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這并非封建社會，也并非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業(yè)資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖沒有對那些家庭許下世襲特權(quán)，但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權(quán)了。中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實(shí)在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項(xiàng)好制度，若能永遠(yuǎn)好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進(jìn)。制度也只是歷史事項(xiàng)中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項(xiàng)制度經(jīng)過一兩百年還算得是好制度呢？

　　讓我們在來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥帖。當(dāng)知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。當(dāng)至少他們懂得皇權(quán)之外有相權(quán)，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強(qiáng)的富的，都不夠此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而采取一項(xiàng)以教育與知識與行政實(shí)習(xí)之成績，來定取舍進(jìn)退之標(biāo)準(zhǔn)，而又懂得平均分配到全國各地區(qū)，這也不能不說是在當(dāng)時已算合理化，已算開明與進(jìn)步的了。至于經(jīng)濟(jì)政策，一面主張輕 姹「常 寬假平民，一面主張裁抑富厚，導(dǎo)致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至于此后的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經(jīng)濟(jì)政策上，都曾發(fā)生了毛病�；适遗c政府的關(guān)系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經(jīng)濟(jì)制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說的。此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。知要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實(shí)是不然的。





一、唐代政府組織

   甲、漢唐相權(quán)之比較

  漢和唐，是歷史上最能代表中國的兩個朝代，上次講了漢代制度，現(xiàn)在繼續(xù)講唐代。先講唐代的政府：政府與皇室的劃分，自漢以來即然。惟就王室論，皇位世襲法，永遠(yuǎn)無何大變動，只是朝代的更換，劉家換了李家，此等是并不重要。但就政府來說，其間變化則很大。政府中最重要者為“相權(quán)”，因于相權(quán)的變動，一切制度也自隨之變動。唐代政府和漢代之不同，若以現(xiàn)在話來說，漢宰相是采用領(lǐng)袖制的，而唐代宰相則采用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權(quán)，而唐代則把相權(quán)分別操掌于幾個部門，由許多人來共同負(fù)責(zé)，凡事經(jīng)各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權(quán)劃分成幾個機(jī)關(guān)，這幾個機(jī)關(guān)便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權(quán)，御史大夫掌握的是監(jiān)察權(quán)。唐代宰相共有三個衙門，當(dāng)時稱為三�。阂恢袝�省，二門下省，三尚書省。此三省職權(quán)會合，才等于一個漢朝的宰相，而監(jiān)察權(quán)還并不在內(nèi)。

   中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官，均以處元老，不負(fù)實(shí)際行政責(zé)任。三品以下，始為實(shí)際責(zé)任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內(nèi)廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內(nèi)廷管理文件之意。侍中則是在宮中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內(nèi)廷關(guān)。而到唐代，則全由內(nèi)廷官一變而為政府外朝的執(zhí)政長官，和以前性質(zhì)完全不同。其實(shí)宰和相，在春秋時代，也僅系封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式政府的執(zhí)政官。此后宰相失職，卻又有另一批皇帝內(nèi)廷私臣變成了正式執(zhí)政官的，便如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權(quán)，本該領(lǐng)導(dǎo)政府，統(tǒng)治全國的，后來此項(xiàng)職權(quán)，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權(quán)，這是東漢以后魏晉南北朝時代的事�，F(xiàn)在到唐代，才有把以前宰相職權(quán)正式分配給三省。換言之，亦即是吧以前皇室濫用之權(quán)重交還政府。

   乙、唐代中央政府三省職權(quán)之分配

   現(xiàn)在再說中書門下尚書三省職權(quán)之分配：中書主發(fā)令。政府一切最高命令，皆由中書省發(fā)出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做“敕”。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實(shí)際上皇帝自己卻并不擬“敕”，而系中書省擬定，此所謂“定旨出命”。在中書省中除中書令為正長官外，設(shè)有副長官“中書侍郎”。中書侍郎之下，又有“中書舍人”，員額有七八人之多。中書舍人官位并不高，而他們卻有擬撰詔敕之權(quán)。遇中書發(fā)布命令，多由他們擬撰。中國政治上的傳統(tǒng)觀念，對一意見之從違抉擇，往往并不取決于多數(shù)，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統(tǒng)，則常求取決于賢人。春秋時即有“賢均從眾”之說（見《左傳》)。哪一人賢，就采納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決于多數(shù)。賢屬質(zhì)，眾屬量，中國傳統(tǒng)重質(zhì)不重量。中國人認(rèn)為只要其人是賢者，就能夠代表多數(shù)。不賢而僅憑數(shù)量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權(quán)，并不托付于社會一般民眾，而徑由地方長官行使之。照理，地方長官應(yīng)該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博采輿情，為國家選拔真才。這是理論。至于事實(shí)之不能全合于理論，則屬另一問題。即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂“五花判事”。然后再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補(bǔ)充修潤，成為正式詔書，然后再呈送皇帝畫一敕字。經(jīng)畫敕后，即成為皇帝的命令，然后行達(dá)門下省。所以唐代政府定旨出命之權(quán)，是操于中書省。皇帝只同意畫敕而止。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項(xiàng)詔書后，即加予復(fù)核，這是對此項(xiàng)命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設(shè)有若干第三級官，謂之“給事中”。給事中官位并不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項(xiàng)詔書，即將原詔書批注送還，稱為“涂歸”。意即將原詔書涂改后送還中書省重?cái)M之意。涂歸亦稱“封駁”“封還”“駁還”等，其意義略相同。此項(xiàng)涂歸封駁之權(quán)則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權(quán)。每一命令，必須門下省副署，始得發(fā)生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下復(fù)審手續(xù)完成后，即送尚書省執(zhí)行。尚書省則僅有執(zhí)行命令之權(quán)，而于決定命令則無權(quán)過問。

   丙、中央最高機(jī)構(gòu)政事堂

   政事堂此種制度，亦有相當(dāng)麻煩處。如中書省擬好命令送達(dá)門下省，如遇門下省反對，即予涂歸封還，如是則此道命令等于白費(fèi)，即皇帝之“畫敕”亦等于無效。故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯(lián)席會議，會議場所稱為“政事堂”。原先常在門下省舉行，后來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預(yù)聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當(dāng)尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左仆射及右仆射。尚書左右仆射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機(jī)務(wù)”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書仆射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以后，即尚書仆射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執(zhí)行命令之權(quán)，而無發(fā)布命令及參與決定命令之權(quán)。他們職掌的，并非政府的最高職權(quán)，因此也不得認(rèn)為真宰相。但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機(jī)務(wù)或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現(xiàn)今內(nèi)閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務(wù)委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務(wù)會議，預(yù)聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負(fù)時望的，始得加此職銜。當(dāng)時的尚書省，則略等于現(xiàn)在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機(jī)構(gòu)，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋“中書門下之印”，即須政事堂會議正式通過，然后再送尚書省執(zhí)行。若未加蓋“中書門下之印”，而由皇帝直接發(fā)出的命令，在當(dāng)時是認(rèn)為違法的，不能為下面各級機(jī)關(guān)所承認(rèn)。故說“不經(jīng)　閣鸞臺，何得為敕”（中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞臺)，這仍是說一切皇帝詔命，必經(jīng)中書門下兩省。其實(shí)則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。

  但中國傳統(tǒng)政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并無皇帝決不該不經(jīng)中書門下而徑自頒下詔書之規(guī)定。這是中國傳統(tǒng)政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活動變通之余地，不肯死殺規(guī)定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭臺，或限定他不得為種種活動。事實(shí)上唐代也確有不經(jīng)中書門下而皇帝隨便下命令的。不經(jīng)　閣鸞臺何為敕，此是留祎之批評武則天的話，而劉祎之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經(jīng)兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發(fā)，而改用斜封。所書“敕”字，也不敢用朱筆，而改用墨筆。當(dāng)時稱為“斜封墨敕”。此即表示此項(xiàng)命令未經(jīng)中書門下兩省，而要請下行機(jī)關(guān)馬虎承認(rèn)之意。在當(dāng)時便認(rèn)為這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當(dāng)時唐中宗私下所封之官，時人稱之為“斜封官”，因其未經(jīng)正式敕封手續(xù)而為一般人所看不起。據(jù)此一例，便知中國傳統(tǒng)政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規(guī)定的一切法制，有時往往有不嚴(yán)格遵守的，此亦是事實(shí)。但嚴(yán)格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓(xùn)。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但皇帝詔敕一定要經(jīng)宰相副署，此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項(xiàng)敕旨，即無法行下。宋太祖乃召集群臣會商辦法，當(dāng)時有人獻(xiàn)議說：“唐代皇帝曾有一次下敕未經(jīng)宰相副署，此在甘露事變時，當(dāng)時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書仆射參知政事者蓋印，今可仿此方式辦理”，同時即有人反對，謂“唐代甘露事變，雖曾用此方式，但為亂時變通權(quán)宜辦法。今大宋升平，不應(yīng)采此方式。”如是再四商討，是決定由當(dāng)時開封府尹副署蓋印行下。當(dāng)時宋都開封，開封府尹即等于國民政府建都南京時之南京市長，恰巧當(dāng)時開封府尹是趙匡義，由喜宋太祖的嫡親胞弟，后來即為宋太宗；這才算完備了這一詔敕的法定手續(xù)。根據(jù)這一點(diǎn)看，中國過去的政治，不能說皇權(quán)相權(quán)絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不認(rèn)為還是一種比較合理的開明的專制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現(xiàn)在應(yīng)該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在專制與民主的字眼上爭執(zhí)。
  再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱為“執(zhí)筆”。討論結(jié)果，由他綜合記錄，等于現(xiàn)在之書記長。此項(xiàng)主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最后文字決定之權(quán)亦在他。這是唐代宰相一職，在采用委員制中的首席來代替領(lǐng)袖制的一種運(yùn)用與安排。

  丁、尚書省與六部

   國家一切最高政令，一經(jīng)政事堂會議決定后，便送尚書省執(zhí)行，尚書省是政府里最高最大的行政機(jī)構(gòu)。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。唐開始時是吏禮兵民（戶部)刑工，唐太宗是改為吏禮民（戶)兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民（戶)工禮，宋神宗時王安石變法，其次序?yàn)槔魬舳Y兵刑工，這次序遂為以后所沿襲。吏部主管人事及任用之權(quán)，官吏必先經(jīng)過考試，再由吏部分發(fā)任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設(shè)，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進(jìn)步。漢代九卿如光祿勛，就官名本義論，等于是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名為吏部，掌管人事，名稱恰當(dāng)。又如漢代掌軍事的為“衛(wèi)尉”，衛(wèi)仍對宮廷言，唐代稱為兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改為禮部，便確定為政務(wù)官了。我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進(jìn)步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內(nèi)廷事的家務(wù)官，唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務(wù)的機(jī)構(gòu)，不像漢代只似皇帝的侍從。此為中國政治史上一大進(jìn)步，無論從體制講，從觀念講，都大大進(jìn)步了。

  尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機(jī)構(gòu)，其建筑亦相當(dāng)龐大。總辦公廳名為“都堂”，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右仆射分領(lǐng)。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即為本司，如吏部之第一司為吏部司是。其余各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易于洽商，下午各歸本部分別辦公。如有“參知機(jī)務(wù)”或“同平章事”銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。唐代有名巨著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務(wù)分配等而名。此書對當(dāng)時政府各部門各組織之各項(xiàng)政權(quán)及人事分配，均有詳細(xì)規(guī)定。此書遂成為中國歷史上行政法規(guī)之巨典，此后宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬。千余年來，國家推行政務(wù)，大體以此書為典范，無多變更。此后中央政府之變動，只在中書門下發(fā)命令的部分，至于執(zhí)行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。此《唐六典》一書，系唐玄宗時，大體依唐代現(xiàn)行法規(guī)而纂輯，可說是當(dāng)時的具體事實(shí)與現(xiàn)行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關(guān)于政治制度方面有兩大名著，亦為《周禮》，一即《唐六典》。前書為中國先秦時代人之烏托邦，純系一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃為政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見為是具體而嚴(yán)密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落于空談玄想，而能把一切理論化成具體事實(shí)而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作為先秦時代的制度史大體上看，而實(shí)是一部理論思想的書，應(yīng)為講述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，則確已是唐代實(shí)際的行政法規(guī)，為唐代政府所真實(shí)遵循。雖富理想而已成事實(shí)。只由《周禮》而演進(jìn)到《唐六典》，這一步驟，也可認(rèn)為是中國政治歷史上一極大的進(jìn)步。但我們談《唐六典》的，仍不應(yīng)僅當(dāng)它是一部歷史書，為記載唐代現(xiàn)實(shí)制度的書，而應(yīng)同時當(dāng)它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背后，都應(yīng)有理論和思想。一切制度，決不會憑空無端地產(chǎn)生。若我們忽略了中國以往現(xiàn)實(shí)的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也決無是處。

  戊、唐代地方政府

   以上講的唐代中央政府，現(xiàn)在續(xù)講地方政府。唐代中央政府的組織似較漢代進(jìn)步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進(jìn)到中央集權(quán)的地步，逐漸內(nèi)重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢為差。中國歷史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。唐代地方行政最低一級為縣，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣�？h級以上為“州”，唐之“州”與漢“郡”是平等的。州設(shè)刺史，在漢最先本為監(jiān)察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數(shù)多兩倍余。唐“縣”分上中下三等，六千戶以上為上縣，六千戶以下三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分兩級，萬戶以上為大縣，其長官稱令。萬戶以下為二級縣，其長官稱長�？梢娞拼�的縣比漢縣為小。唐代的州也分上中下三級，十萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。這較諸漢郡，相差更遠(yuǎn)。漢郡戶口在百萬以上的并不少，即此可見唐代地方長官，其職權(quán)比重，較之漢代差遜甚遠(yuǎn)。

   其次是地方長官之掾?qū)佟Ｔ跐h代由郡太守縣令長自行辟屬任用，唐代則任用之權(quán)集中于中央之吏部。州縣長官無權(quán)任用部屬，全由中央分發(fā)。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦只得以升遷來獎勵地方官，于是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠(yuǎn)，升轉(zhuǎn)亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央就請地位相埒。漢制三年考績一次，三考始定黜陟，因階級少，升遷機(jī)會優(yōu)越，故能各安于位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調(diào)雖速，下級的永遠(yuǎn)沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。于是在官品中漸分清濁，影響行政實(shí)際效力極大。

   己、觀察使與節(jié)度使

   說到地方行政，便須附帶述及監(jiān)察制度。漢代丞相為政府最高首領(lǐng)，副丞相即御史大夫，主管監(jiān)察。御史大夫職權(quán)，不僅監(jiān)察中央及地方政府，同時并監(jiān)察及皇宮之內(nèi)，這已在漢制中說到。唐代設(shè)御史臺，所謂三省六部一臺，御史臺成為一獨(dú)立之機(jī)構(gòu)，不屬于三省。換言之，監(jiān)察權(quán)是脫離相權(quán)而獨(dú)立了。此即是唐代監(jiān)察制度與漢代相異之點(diǎn)。唐中宗后，御史臺分左右御史，左御史監(jiān)察朝廷中央政府，右御史監(jiān)察州縣地方政府，此即所謂“分巡”“分察”。監(jiān)察中央的謂之“分察”，監(jiān)察地方的謂之“分巡”。中央方面最要者為監(jiān)察尚書省內(nèi)之六部，中書門下兩省不在監(jiān)察之列。唐德宗時，尚書六部，吏禮兵工戶刑每兩部各設(shè)御史監(jiān)察一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監(jiān)察之御史，稱為監(jiān)察使，后改巡察按察諸稱，最后稱為觀察使，意即觀察地方行政。在漢制，此事規(guī)定六條視察，大體范圍，不得越出于六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使，觀察使，明明是中央官，派到各地區(qū)活動巡視觀察，實(shí)際上則常川停駐地方，稱為地方更高一級之長官。地方行政權(quán)掌握在手，其地位自較原置地方官為高。姑設(shè)一淺譬，如今制，教育部派督學(xué)到某幾大學(xué)去視察，此督學(xué)之地位，自不比大學(xué)校長。彼之職務(wù)，僅在大學(xué)范圍內(nèi)，就指定項(xiàng)目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學(xué)在外，停駐下來，而所有該地區(qū)之各大學(xué)校長，卻都是受其指揮，他可以直接指揮各大學(xué)之內(nèi)部行政，而各大學(xué)校長俯首聽命。這一制度，無異是降低了各大學(xué)校長之地位。故唐代監(jiān)察使，論其本源，是一御史官，而屬于監(jiān)察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而后來卻變成三級。然其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權(quán)，對地方行政，極有流弊。假使此項(xiàng)監(jiān)察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務(wù)隨宜應(yīng)付，臨時得以全權(quán)支配，這即成為節(jié)度使。節(jié)是當(dāng)時一種全權(quán)印信，受有此全權(quán)印信者，便可全權(quán)調(diào)度，故稱節(jié)度使。節(jié)度使在其地域，可以指揮軍事，管理財(cái)政，甚至該地區(qū)用人大權(quán)，亦在節(jié)度使之掌握，于是便形成為“藩鎮(zhèn)”。而且唐代邊疆節(jié)度使逐漸擢用武人，于是形成一種軍人割據(jù)。本意在中央集權(quán)，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆轍。安史之亂，即由此產(chǎn)生。而安史之亂后，此種割據(jù)局面，更形強(qiáng)大，牢固不拔。其先是想中央集權(quán)，由中央派大吏到外面去，剝奪地方官職權(quán)。而結(jié)果反而有中央派去的全權(quán)大吏在剝奪地方職權(quán)之后，回頭來反抗中央，最后終至把唐朝消滅了。這與后來清代的情形也相仿fo。清代地方最高長官本為布政使，就如現(xiàn)在的省主席。清代的總督巡撫，就名義論，應(yīng)該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結(jié)果常川駐扎地方，其權(quán)力壓在布政使上面，訓(xùn)致中央集權(quán)，地方無權(quán)。而到后此輩巡撫總督，卻不受中央節(jié)制，中央也便解體了。這是中國政治史上內(nèi)外政權(quán)分合一大條例。總之中國是一個廣土眾民的大國家，必需得統(tǒng)一，而實(shí)不宜于過分的中央集權(quán)。這在中國的政治課題上，是一道值得謹(jǐn)慎應(yīng)付的大題目�，F(xiàn)在專說唐代，似乎其中央行政比漢進(jìn)步，而地方行政則不如漢。中央的監(jiān)察官變成了地方行政官，這是一大缺點(diǎn)。而由軍隊(duì)首領(lǐng)來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一制度上。

  二、唐代考試制度

   甲、魏晉南北朝時代之九品中正制

   上會我們曾講過漢代的選舉制，到唐代，此項(xiàng)制度，實(shí)際上已完全由考試制度來代替。說到考試兩字之原始意義，考是指的考績，試是指的試用。遠(yuǎn)在戰(zhàn)國晚年，已有一大批中國古代的烏托邦主義者，在提倡選賢與能，在提倡考課與銓敘，其用意在規(guī)定一項(xiàng)政府用人之客觀標(biāo)準(zhǔn)。漢代選舉制度即由此提倡而來。唐代的選舉，其實(shí)還是由漢代的選舉制演變，而我們此刻則稱之為考試制。

   漢代是鄉(xiāng)舉里選之后，而再由中央加以一番考試的。其先是對策，對策只是征詢意見而已。直要到東漢晚期，左雄為尚書，才始正式有考試。其時則考試只為選舉制度中之一節(jié)目。迨至東漢末年，天下大亂，漢獻(xiàn)帝逃亡，中央地方失卻聯(lián)系，一切制度全歸紊亂，鄉(xiāng)舉里選的制度，自亦無從推行。于是朝廷用人沒有了標(biāo)準(zhǔn)，尤其是武人在行伍中濫用人員，不依制度。曹操以陳群為尚書，掌吏部用人事，陳群始創(chuàng)設(shè)九品中正制。此制大體，就當(dāng)時在中央任職，德名俱高者，由各州郡分別公推大中正一人。由大中正下再產(chǎn)生小中正。然后由中央分發(fā)一種人才調(diào)查表，此項(xiàng)表格中，把人才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。讓各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分別記入。不論其人已經(jīng)做官或從未入仕，皆可入登記表。表內(nèi)詳載其年籍各項(xiàng)，分別品第，并加評語。所以主持這項(xiàng)工作的便稱九品中正。這些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根據(jù)此種表冊之等第和評語來斟酌任用，分別黜陟。這樣一來，官吏之任命與升降，比較有一客觀標(biāo)準(zhǔn)。而此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，則依然是依據(jù)各地方之群眾輿論與公共意見，依然仍保留有漢代鄉(xiāng)舉里選之遺意。所由與近代西方民主選舉制度不同者，仍然是一叢眾，一從賢。中國傳統(tǒng)觀念，總謂賢人可以代表群眾輿論與公共意見。此是一理論。至于賢人而實(shí)不賢，中中而并不中正，則另是一事實(shí)。至少在曹魏初行此制時，總比以前漫無標(biāo)準(zhǔn)各自援用私人好得多。一時制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，這制度也有關(guān)系的。

   但究竟此制僅為一時的救弊措施。如同某藥治某病，病愈即不宜再服。否則藥以治病，亦以起病。迨及晉代統(tǒng)一天下，以迄于南北朝，對于陳群此制，都繼續(xù)采用，不能加以更新，這樣毛病就出了。首先是人人想獲大中正品題提拔，便紛紛集中到大中正所在地的中央。全國人才集中到中央，這不是件好事。首先是地方無才，不僅地方行政要減低效率，而地方風(fēng)俗文化，也不易上進(jìn)。地方垮臺了，中央哪能單獨(dú)存在。所以中央集權(quán)不是件好事，而中央集才也不是件好事。這是第一點(diǎn)。再則中正評語，連做官人未做官人通體要評，而吏部憑此升黜，如是則官吏升降，其權(quán)操之中正，而不操于此本官之上司。這是把考課銓敘與選舉混淆了。于是做官的也各務(wù)奔競，襲取社會名譽(yù)，卻不管自己本官職務(wù)與實(shí)際工作，而其上司也無法奈何他。在陳群時，為什么要大中正定由中央大官兼職呢？此因當(dāng)時地方與中央已失卻聯(lián)系，故只就中央官來兼任大中正，好由他推選他的本鄉(xiāng)人士之流亡在中央者備供中央之任用。但又為何中正簿上定要連做官人一并登記品評呢？因?yàn)槿绱俗龇�，便可把�?dāng)時已經(jīng)濫用不稱職的一批人澄清除去。這些都是陳群創(chuàng)設(shè)此制時之苦心。因此九品中正制就其為一時救弊起見，也不算是壞制度。但到后來，因施行的時間空間關(guān)系都不同了，而還是照樣沿用，遂終于出了大毛病。

   從此可知，政治制度是現(xiàn)實(shí)的，每一制度，必須針對現(xiàn)實(shí)，時時刻刻求其能變動適應(yīng)。任何制度，斷無二三十年而不變的，更無二三百年而不變的。但無論如何變，一項(xiàng)制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要處則仍可不變。于是每一項(xiàng)制度，便可循其正常軌道而發(fā)展。此即是此一項(xiàng)制度之自然生長。制度須不斷生長，又定須在現(xiàn)實(shí)環(huán)境現(xiàn)實(shí)要求下生長，制度絕非憑空從某一種理論而產(chǎn)生，而系從現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生者。惟此種現(xiàn)實(shí)中所產(chǎn)生之此項(xiàng)制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現(xiàn)實(shí)是此制度之血液營養(yǎng)，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演變而來，有其歷史淵源，亦有其傳統(tǒng)精神。今天我們卻把歷史切斷，一概想模仿外國制度，明明知道這一制度與現(xiàn)實(shí)不配合，卻想推翻現(xiàn)實(shí)來遷就制度，而美其名曰革命。其實(shí)革命的本質(zhì)，應(yīng)該是推翻制度來遷就現(xiàn)實(shí)的，絕非是推翻現(xiàn)實(shí)來遷就制度的。我們此刻，一面既否定了傳統(tǒng)制度背后的一切理論根據(jù)，一面又忽略了現(xiàn)實(shí)環(huán)境里面的一切真實(shí)要求。所以我們此刻的理論，是蔑視現(xiàn)實(shí)的理論。而我們所想望的制度，也是不切現(xiàn)實(shí)的制度。若肯接受以往歷史教訓(xùn)，這一風(fēng)氣是應(yīng)該警惕排除的。在曹操當(dāng)時，采行九品中正制而有效于一時，但此后此制度墨守不變，毛病叢出，后來人便只怪九品中正制不好，其實(shí)這也有些冤枉。

   乙、唐代之科舉

   現(xiàn)在再說到每項(xiàng)制度之變，也該有一可變的限度，總不能惟心所欲地變。所貴的是要在變動中尋出它不變的本源，這便是所謂歷史傳統(tǒng)。傳統(tǒng)愈久，應(yīng)該此大本大源之可靠性愈大。換言之，即是其生命力益強(qiáng)。就中國以往政治論，宰相權(quán)給皇帝拿去一定壞，用人無客觀標(biāo)準(zhǔn)，一定也要壞。九品中正制，本想替當(dāng)時用人定出一客觀標(biāo)準(zhǔn)，還是不失此項(xiàng)制度所應(yīng)有的傳統(tǒng)精神的。但后來卻變成擁護(hù)門第，把覓取人才的標(biāo)準(zhǔn)，無形中限制在門第的小范圍內(nèi)，這便大錯了。唐代針對此弊，改成自由競選，所謂“懷牒自列”，即不需地方長官察舉，更不需中央九品中正評定，把進(jìn)仕之門擴(kuò)大打開，經(jīng)由個人各自到地方政府報(bào)名，參加中央之考試。這制度，大體說來，較以前是進(jìn)步的。漢制規(guī)定商人不能做官，做官人亦不能經(jīng)商，鄉(xiāng)舉里選系由地方政府察舉呈報(bào)。現(xiàn)在自由報(bào)考之惟一限制，即報(bào)名者不得為商人或工人。因工商人是專為私家謀利的。現(xiàn)在所考試求取者則須專心為公家服務(wù)。此項(xiàng)報(bào)名之這一限制，在當(dāng)時稱為身家清白，自然并兼未經(jīng)犯過國家法律在內(nèi)。此外則地方官不再加以限制，即申送中央，由尚書禮部舉行考試�？荚嚰案瘢�即為進(jìn)士及第。進(jìn)士及第便有做官資格了。至于實(shí)際分發(fā)任用，則須經(jīng)過吏部之再考試，所考重于其人之儀表及口試，乃及行政公文等。大抵禮部考的是才學(xué)，吏部考的是干練。又因吏部試有進(jìn)士、明經(jīng)諸科，故此制又稱科舉制。自唐至清，此制推行勿輟。即孫中山先生之五權(quán)憲法里，亦特別設(shè)有考試權(quán)。這一制度，在理論上，決不可非議，但后來仍然是毛病百出。然我們并不能因其出了毛病，而把此制度一筆抹殺。謂政府用人，何不能民主投票方式。其實(shí)西方近代的選舉投票，亦何嘗沒有毛病。而且我們把現(xiàn)行通行的制度來作為批評千余年前的舊制度之一種根據(jù)，那是最不合情實(shí)的。在西方現(xiàn)行的所謂民主政治，只是行政領(lǐng)袖如大總統(tǒng)或內(nèi)閣總理之類，由民眾公選，此外一切用人便無標(biāo)準(zhǔn)。這亦何嘗無毛病呢？所以西方在其選舉政治領(lǐng)袖之外，還得參酌采用中國的考試制度來建立他們的所謂文官任用法。而在我們則考試便代替了選舉。故唐　杜佑著《通典》，首論食貨（即是財(cái)政與經(jīng)濟(jì))，此為選舉。其實(shí)在漢為選舉，在唐即為考試�？梢娫谥袊�政治傳統(tǒng)上，考試和選舉是有同樣的用意和同樣的功能的。西方現(xiàn)行民主政治，乃系一種政黨政治，政務(wù)官大體在同黨中選用，事務(wù)官則不分黨別，另經(jīng)考試。此項(xiàng)官吏，可以不因政務(wù)官之更換而失去其服務(wù)之保障。在中國則一切用人，全憑考試和銓敘，都有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)。即位高至宰相，也有一定的資歷和限制，皇帝并不能隨便用人作宰相。如是則變成重法不重人，皇帝也只能依照當(dāng)時不成文法來選用。茍其勿自越出于此種習(xí)慣法之外，也就不必定要一一在咨詢眾意。這也不能說它完全無是處。如必謂中國科舉制度是一種愚民政策，由一二皇帝的私意所造成，這更不合理。當(dāng)知任何一種制度之建立，儻是僅由一二人之私意便能實(shí)現(xiàn)了，這便無制度可講。若謂此乃皇帝欺騙民眾，而且憑此欺騙，便能專制幾百年，古今中外，絕無此理。若民眾如此易欺易騙，我們也無理由再來提倡民主政治。憑事實(shí)講，科舉制度顯然在開放政權(quán)，這始是科舉制度之內(nèi)在意義與精神生命。漢代的選舉，是由封建貴族中開放政權(quán)的一條路。唐代的公開競選，是由門第特殊階級中開放政權(quán)的一條路。唐代開放的范圍，較諸漢代更廣大，更自由。所以就此點(diǎn)論，我們可以說唐代的政治又進(jìn)步了。當(dāng)時一般非門第中人，貧窮子弟，為要應(yīng)考，往往借fo寺道院讀書。如王播即是借讀于和尚寺而以后做到宰相之一人，飯后鐘的故事，至今傳為佳話。但唐代的科舉制度，實(shí)在亦有毛病。故舉一端言之，當(dāng)時科舉錄取雖有名額，而報(bào)名投考則確無限制。于是因報(bào)考人之無限增加，而錄取名額，亦不得不逐步放寬。而全國知識分子，終于求官者多，得官者少，政府無法安插，只有擴(kuò)大政府的組織范圍。唐代前后三百年，因政權(quán)之開放，參加考試者愈來愈多，于是政府中遂設(shè)有員外官，有候補(bǔ)官，所謂士十于官，求官者十于士，士無官，官乏祿，而吏擾人，這是政權(quán)開放中的大流弊。此項(xiàng)流弊，直到今日仍然存在。當(dāng)知近代西方所謂的民主革命，乃由政權(quán)不開放而起。而中國則自唐以下，便已犯了政權(quán)開放之流毒。以水救水，以火救火，不僅是藥不對病，而且會癥上加癥。若要解決中國社會之積弊，則當(dāng)使知識分子不再集中到政治一途，便該獎勵工商業(yè)，使聰明才智轉(zhuǎn)趨此道。然結(jié)果又很易變成資本主義。在西方是先有了中產(chǎn)社會，先有了新興工商資本，然后再來打開仕途，預(yù)聞?wù)�治。而中國則不然，可說自兩漢以來，早已把政權(quán)開放給全國各地，不斷獎勵知識分子加入仕途，而同時又壓抑工商資本。只鼓舞人為大學(xué)者，當(dāng)大官，卻不獎勵人為大商人，發(fā)大財(cái)。節(jié)制資本，平均地權(quán)，大體上是中國歷史上的傳統(tǒng)政策。政治措施，存心在引導(dǎo)民間聰明才智，不許其為私家財(cái)力打算無限制的發(fā)展。于是知識分子競求上政治舞臺去做官，仕途充斥，造成了政治上之臃腫病。讀書人成為政　脂肪。若在獎勵他們來革命，來爭奪政權(quán)，那豈得了？可見任何制度有利亦有弊，并不是我們的傳統(tǒng)政治知識專制黑暗，無理性，無法度，卻是一切合理性有法度的制度全都該不斷改進(jìn)，不斷生長。

   三、唐代經(jīng)濟(jì)制度

   甲、唐代的租庸調(diào)制

   現(xiàn)在再講唐代的經(jīng)濟(jì)制度，主要的仍先講田賦。唐代的田賦制度成為“租”“庸”“調(diào)”。租是配給人民以耕種的田地，年老仍繳還政府。在其授田時期，令其負(fù)擔(dān)相當(dāng)?shù)淖忸~。這是一種均田制度，承北魏以來。均田制所與古代的井田制不同者，井田乃分屬于封建貴族，而均田則全屬中央政府，即國家。均田是郡縣制度下的井田，而井田則是封建制度下的均田。說到租額，則僅為四十稅一，較之漢代三十取一，更為優(yōu)減�！坝埂奔词且�，乃人民對國家之義務(wù)勞役。唐制每人每年服役二十天，較之漢代每人每年服役三十天又減輕了�！罢{(diào)”是一種土產(chǎn)貢輸，各地人民須以其各地土產(chǎn)貢獻(xiàn)給中央，大體上只是征收絲織物和麻織物。在孟子書里即有粟米之征，布帛之征，力役之征三項(xiàng)目，租即是粟米之征，庸是力役之征，調(diào)是布帛之征。中國既是一個農(nóng)業(yè)國家，人民經(jīng)濟(jì)，自然以仰賴土地為主。唐代租庸調(diào)制，最要用意，在為民制產(chǎn)，務(wù)使大家有田地，自可向國家完糧。耕種田地的自然是壯丁，便可抽出余暇，為國家義務(wù)服役。有丁有田，自然有家，農(nóng)業(yè)社會里的家庭工業(yè)，最要的是織絲織麻，國家征收他一部分的贏余，也不為病。唐代租庸調(diào)制，大體比漢代定額更輕，說得上是一種輕徭薄賦的制度。而且租庸調(diào)項(xiàng)目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有調(diào)。此制的最高用意，在使有身者同時必有田有家，于是對政府征收此輕微的稅額，將會覺得易于負(fù)擔(dān)，不感痛苦。這是唐制較勝于漢制之所在。

  乙、唐代帳籍制度

  然而這一制度，即從北魏均田制算起，時期維持得并不久，而且推行也并不徹底。因?yàn)楸背�乃及初唐，全國各地，都是大門第豪族分布，而他們則依然是擁有大量土地的。即使是不徹底的均田制度，也并不能長久持續(xù)。推行了一時期，便完全破壞了。依照歷史來講，租庸調(diào)制之所以能推行，全要靠帳籍之整頓。唐初的人口冊是極完密的。自小孩出生，到他成丁，以至老死，都登載上。當(dāng)時的戶口冊就叫籍，全國戶口按照經(jīng)濟(jì)情況分列九等。此項(xiàng)戶口冊，同樣須造三份，一本存縣，一本送州，一本呈戶部。政府的租調(diào)，全都以戶籍為根據(jù)。帳則是壯丁冊子，在今年即預(yù)定明年課役的數(shù)目，這是庸的根據(jù)。唐制每歲一造帳，三歲一造籍。壯丁冊子一年重造一次，戶籍冊子則三年重造一次。一次稱一比，引起可以用來和上期的簿帳相比對。唐制，州縣經(jīng)常須保存五比，戶部經(jīng)常保存三比，如是則地方政府對戶口壯丁變動，可以查對到十五年，戶部可以查核到九年。這一工作相當(dāng)麻煩。戶口有異動，田畝有還授（丁年十八授田，六十為老還官)，這樣大的一個國家，普遍經(jīng)常地調(diào)查登記改動校對，絲毫不能有疏忽與模糊。這須具有一種精神力量來維持，否則很不容易歷久不衰。況且唐代很快便走上了太平治安富足強(qiáng)盛的光明時代，那是人不免感到小小漏洞是無關(guān)大體的。某一家的年老者已逾六十，他的名字沒有銷去，小孩子長大了，沒有添列新丁。新授了田的，還是頂補(bǔ)舊人的名字。這些偷懶馬虎是難免的。然而這些便是此后租庸調(diào)制失敗的最大原因�？峙虏⒉灰�到達(dá)戶口太多，田畝太少，田地不夠分配，而租庸調(diào)制早得崩潰了。這是一種人事的松懈。至于地方豪強(qiáng)大門第從中舞弊，阻擾此項(xiàng)制度之進(jìn)展，那更不用說了。即就帳籍制度言，可見每一項(xiàng)制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當(dāng)?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠之貫注。否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然。而且任何一制度，也必與其他制度發(fā)生交互影響。故凡一制度之成立，也絕非此制度可以單獨(dú)成立的。再說此項(xiàng)制度，其用意頗近似現(xiàn)代所謂的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。這要全國民眾，每個家庭，每個壯丁都照顧到，計(jì)劃到。在近代大規(guī)模地利用科學(xué)統(tǒng)計(jì)，交通方便，聲息靈活，印刷術(shù)容易，尚且感到有困難。古代交通既不便，政府組織簡單，紙張亦貴，書寫不便，這些都是大問題。在這種情形下，戶口登記逐漸錯亂，此制即無法推行。迫不得已，才又改成兩稅制。唐代的租庸調(diào)制，可說結(jié)束了古代井田均田一脈相傳的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，而兩稅制則開浚了此后自由經(jīng)濟(jì)之先河。

   丙、唐代的兩稅制

   唐代的兩稅制，開始在唐德宗健中元年，為當(dāng)時掌理財(cái)務(wù)大臣楊炎所策劃。自此以來，直到今天，中國田賦，大體上，還是沿襲這制度。因此一年分夏秋兩次收稅，故稱兩稅。此制與租庸調(diào)制之不同，最顯著者，據(jù)唐時人說法，兩稅制是“戶無主客，以見居為簿”的。這是說你從江蘇搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，只要今天住在這地方，就加入這地方的戶口冊。如是則人口流徙，較為自由了。又說“人無丁中，以貧富為差”。這是說你有多少田，政府便向你收多少租。如是則義務(wù)勞役等種種負(fù)擔(dān)，也獲解放了。這不能不說是此制之好處。然而政府不再授田，民間自由兼并，所以兩稅制一行，便把中國古代傳統(tǒng)的井田、王田、均田、租庸調(diào)，這一貫的平均地權(quán)、還受田畝的做法打破。這樣一解放，直到清代，都是容許田畝自由買賣，自由兼并。這一制度和古制相較，也有它的毛病。據(jù)當(dāng)時一般意見說，租庸調(diào)制三個項(xiàng)目分得很清楚，現(xiàn)在歸并在一起，雖說手續(xù)簡單，但日久相沿，把原來化繁就簡的來歷忘了，遇到政府要用錢，要用勞役，又不免要增加新項(xiàng)目。而這些新項(xiàng)目，本來早就有的，只已并在兩稅中征收了，現(xiàn)在再把此項(xiàng)目加入，豈不等于加倍征收。這是稅收項(xiàng)目不分明之弊，而更重要的，則在此一制度規(guī)定租額的一面。中國歷史上的田賦制度，直從井田制到租庸調(diào)制，全國各地租額，由政府規(guī)定，向來是一律平均的。如漢制規(guī)定三十稅一，唐制則相當(dāng)于四十而稅一，這在全國各地，一律平等，無不皆然。但兩稅制便把這一傳統(tǒng)，即全國各地田租照同一規(guī)定數(shù)額征收的那一項(xiàng)精神廢棄了。在舊制，先規(guī)定了田租定額，然后政府照額征收，再把次項(xiàng)收來的田租作為政府每年開支的財(cái)政來源，這可說是一種量入為出的制度。但兩稅制之規(guī)定田租額，則像是量出為入的。因當(dāng)時楊炎定制，乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大歷十四年的田租收入為標(biāo)準(zhǔn)而規(guī)定以后各地的征收額的。如是一來，再政府的征收手續(xù)上，是簡單省事得多了，可以避免每年調(diào)查統(tǒng)計(jì)墾田數(shù)和戶口冊等種種的麻煩，但相因而起的弊病卻大了。因?yàn)槿绱艘粊�，就變成了一種硬性規(guī)定，隨地?cái)偱�，而不再有全國一致的租額和稅率了。

   讓我舉一個具體的實(shí)例來講。據(jù)當(dāng)時陸贄的奏議說：臣出使行經(jīng)，歷求利病，竊知渭南縣長源鄉(xiāng)，本有四百戶，今才一百余戶。闃鄉(xiāng)縣本有三千戶，今才有一千戶。其他州縣，大約相似。訪尋積弊，始自均攤逃戶。凡十家之內(nèi)，大半逃亡，亦須五家攤稅。似投石井中，非到底不止。這因?yàn)閮啥愔浦畡?chuàng)始，本因以前的帳籍制度淆亂了，急切無從整理，才把政府實(shí)際所得的田租收入，以某一年為準(zhǔn)而硬性規(guī)定下來，交各地方政府即照此定額按年收租。若某一地以某種情況而戶口減少了，墾地荒曠了，但政府則還是把硬性規(guī)定下來的征收額平均攤派到現(xiàn)有的墾地和家宅去征收。于是窮瘠地方，反而負(fù)擔(dān)更重的租額，形成如陸贄所說，由五家來攤分十家的負(fù)擔(dān)，這豈不憑空增加了他們一倍的租額嗎？于是那地的窮者愈窮，只有繼續(xù)逃亡，其勢則非到一家兩家來分?jǐn)傔@原來十家的負(fù)擔(dān)不止，而此一家兩家則終必因破產(chǎn)而絕滅了。

   再換一方面推想，那些逃戶遷到富鄉(xiāng)，富鄉(xiāng)的戶口增添，墾地也多辟了。但那一鄉(xiāng)的稅額也已硬性規(guī)定下，于是分?jǐn)偟帽容^更輕了。照此情形，勢必形成全國各地的田租額輕重不等，大相懸殊，而隨著使各地的經(jīng)濟(jì)情況，走上窮苦的更窮苦，富裕的愈富裕。這是唐代兩稅制度嚴(yán)重影響到此后中國各地經(jīng)濟(jì)升降到達(dá)一種極懸殊的情形之所在。雖說此后的兩稅制，曾不斷有三年一定租額等詔令，但大體來說，自唐代兩稅制創(chuàng)始，中國全國各地，遂不再有田租額一律平等的現(xiàn)象，則是極顯著的事實(shí)呀！

  唐代兩稅制，規(guī)定不收米谷而改收貨幣，因此農(nóng)民必得拿米糧賣出，換了錢來納稅。如是則商人可以上下其手，而農(nóng)民損失很大。讓我再舉一實(shí)例。據(jù)當(dāng)時的陸贄說：定稅之?dāng)?shù)，皆計(jì)緡錢。納稅之時，多配綾絹。往者納絹一匹，當(dāng)錢三千二三百文，今者納絹一匹，當(dāng)錢一千五百文。往輸其一，今過于二。又據(jù)四十年后的李翱說：建中元年，初定兩稅，至今四十年。當(dāng)時絹一匹為錢四千，米一斗為錢兩百，稅戶輸十千者，為絹二匹半而足。今絹一匹，價不過八百，米一斗，不過五十。稅戶之輸十千者，為絹十二匹。況又督其錢，使之賤賣耶？假今官雜虛估以受之，尚猶為絹八匹，比建中之初，為加三倍。這一項(xiàng)田租改征貨幣的手續(xù)，也從兩稅制起直延續(xù)到現(xiàn)在。最主要的是，則是政府為這財(cái)政收支以及征收手續(xù)之方便起見，而犧牲了歷史上傳統(tǒng)相沿的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)理想，即土地平均分配的理想。自兩稅制推行，政府便一任民間農(nóng)田之自由轉(zhuǎn)移，失卻為民制產(chǎn)的精神。結(jié)果自然會引起土地兼并，貧富不平等，耕者不能有其田，而獎勵了地主的剝削。

   總之，這一制度之變更，是中國田賦制度上的最大變更，這是中國歷史上經(jīng)濟(jì)制度土地制度古今之變的一個至大項(xiàng)目。兩稅制結(jié)束了歷史上田賦制度之上半段，而以后也就只能沿著這個制度稍事修改，繼續(xù)運(yùn)用下去。這雖不能說是歷史上之必然趨勢，然而也實(shí)在有種種條件在引誘，在逼迫，而始形成此一大變動。中國歷史上的經(jīng)濟(jì)與文化基礎(chǔ)，一向安放在農(nóng)村，并不安放在都市。先秦時代的封建貴族，唐以前的大家門第，到中唐以后逐漸又在變。變到既沒有封建，有沒有門第，而城市工商資本，在中國歷史傳統(tǒng)上，又始終不使它成為主要的文化命脈。一輩士大夫知識分子，還可退到農(nóng)村做一小地主，而農(nóng)村文化，也因此小數(shù)量的經(jīng)濟(jì)集中而獲得其營養(yǎng)。若使中唐以后的社會，果仍厲行按丁授田的制度，那將逼使知識分子不得不游離農(nóng)村，則此下的中國文化也會急遽變形。這一點(diǎn)，也足說明何以中唐以下之兩稅制度能一直推行到清末。 丁、漢唐經(jīng)濟(jì)財(cái)政之比較

   現(xiàn)在再把漢唐兩代的經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策兩兩相比，又見有恰恰相反之勢。漢代自武帝創(chuàng)行鹽鐵政策，這是節(jié)制資本，不讓民間過富，而在經(jīng)濟(jì)之上層加以一種限制。其下層貧窮，政府卻并未注意到。總說漢代田租是很輕的，但農(nóng)民并未得到好處，窮人還是很多，甚至于逼得出賣為奴。政府的輕徭薄賦，只為中間地主階層占了便宜。唐代的經(jīng)濟(jì)政策，其主要用意，在不讓民間有窮人。租庸調(diào)制的最要精神，不僅在于輕徭薄賦，尤其是側(cè)重在為民制產(chǎn)。至于上層富的，政府并不管。在開始，商業(yè)盡自由，不收稅。而每一窮人，政府都設(shè)法授田，使其可以享受水準(zhǔn)以上的生活。簡單說：好像漢代是在社會上層節(jié)制資本，而下層則沒有力量管；唐代注意社會下層，由國家來計(jì)劃分配，而讓上層的富民能自由發(fā)展。這一情形，似乎唐代人更要高明些。他可以許你過富，卻不讓你過窮。這更有些近似現(xiàn)代英美的自由經(jīng)濟(jì)。漢代人似乎不大高明，他只注意不讓你過富，而沒有法子防止一般勞苦下層民眾之陷入于過窮。不過這也僅是說漢唐兩代關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策之理想有不同，而亦僅限于初唐。待后租庸調(diào)制崩潰，改成兩稅制，茶鹽各項(xiàng)也都一一收稅，便和漢代差不多。至于漢代之鹽鐵政策，起于武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸調(diào)制之破壞，以及茶鹽諸稅之興起，也由于玄宗以下，先是向外開疆拓土，直到德宗時代，因向外用兵而引起軍人作亂，內(nèi)戰(zhàn)頻起，總之是由兵禍而引起了經(jīng)濟(jì)制度之變動，則漢唐并無二致。

   四、唐代兵役制度

  唐以前，中國兵役制度，遍及全民眾，可說是一種兵農(nóng)合一制。依照現(xiàn)代人講法，這是一種社會經(jīng)濟(jì)與國防武裝的緊密聯(lián)系。唐代兵役制度改變了，可說是另一種的兵農(nóng)合一制。我們不妨說：兵農(nóng)合一可有兩種方式：一是漢代的方式，一是唐代的方式。漢代的兵農(nóng)合一，是寓兵于農(nóng)，亦即是全農(nóng)皆兵，把國防武裝寄托于農(nóng)民的生產(chǎn)集團(tuán)，生產(chǎn)集團(tuán)同時即是武裝集團(tuán)。唐代的兵農(nóng)合一，則是寓農(nóng)于兵，在武裝集團(tuán)里寄托生產(chǎn)，不是在生產(chǎn)集團(tuán)里寄托武裝。所以只能說是全兵皆農(nóng)，而并非全農(nóng)皆兵。把武裝集團(tuán)同時變成生產(chǎn)集團(tuán)，每個軍人都要他種田，卻并不是要每個種田人都當(dāng)兵。這一制度，從北周蘇綽創(chuàng)始，唐代人不過踵其成規(guī)。從歷史上講來，唐制似乎又要比漢制好一些。因?yàn)橹袊鴩�家大，戶口多，不需要全農(nóng)皆兵。全農(nóng)皆兵，反而變成有名無實(shí)，訓(xùn)練不精。只要全兵皆農(nóng)，不是軍人坐食餉糧，安逸無事，就夠了。這種全兵皆農(nóng)制，在當(dāng)時稱之為府兵。

  為何叫府兵呢？上面講過，當(dāng)時的地方政府分兩級，下一級是縣，上一級是州，這都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那個行政區(qū)域州縣之外的另一種軍事區(qū)域的名稱。府是指的軍隊(duì)屯扎地。譬如在臺北市，臺北縣這一地區(qū)里，另劃一個軍事區(qū)域，這區(qū)域就稱為府。唐代都稱之為折沖府，折沖府共分三等，上府一千二百人，中府一千人，下府八百人。這些軍人又是怎樣來歷呢？當(dāng)時戶口本分九等，這都是根據(jù)各家財(cái)富產(chǎn)業(yè)而定。我們只由此一節(jié)，也便想見當(dāng)時的政治規(guī)模，還是值得我們注意的。你想在一千多年前，全國戶口就調(diào)查得很清楚，而且還要根據(jù)各家經(jīng)濟(jì)情況分成九個等第，那是何等細(xì)密的用意！據(jù)當(dāng)時法令，下三等民戶，是沒有當(dāng)兵資格的，只在上等中等之中，自己愿意當(dāng)兵的，由政府挑選出來，給他正式當(dāng)兵。當(dāng)兵人家的租庸調(diào)都豁免了。這是國家對他們的優(yōu)待。此外則更無餉給，一切隨身武裝，也許軍人自辦。這樣的人家集合上一千二百家，便成一個府，府就等于現(xiàn)在的軍區(qū)。若果某地是軍事要地，便在那地方設(shè)立一個府。募招上中等人家壯丁籍為府兵。這種府的數(shù)目，有時多，有時少。大概唐代全國共有六百個到八百個府。若假定這八百個府都是中府的話，那唐代全國便有八十萬軍隊(duì)，大概最少也有四十萬。而這四十萬乃至八十萬的軍隊(duì)，并不要國家一文錢，一粒米來給養(yǎng)，因?yàn)樗麄冏约河刑镉械�。他們一面保衛(wèi)國家，一面還自立生產(chǎn)。這八百個府的三分之一（將近三百個)，分配在中央政府附近，即唐代人之所謂關(guān)內(nèi)，即山西函谷關(guān)以西長安四圍之附近地區(qū)。其余三分之二，四百到六百個府，便分布在全國，而山西和其他邊疆又比較多一些。其他地區(qū)又少一些，有一州只有一府的，或一州并無一府的。府兵也是到了二十歲才開始服役，每個府兵須到中央首都宿衛(wèi)一年。此外都在本府，耕田為生，而于農(nóng)隙操練。當(dāng)宿衛(wèi)的，叫做上番，番是更番之意，商販則正如漢人所謂踐更。只漢人踐更，是在地方服役，唐人上番，則向中央服役而已。府地距離中央五百里的，宿衛(wèi)一次得五番，一千里的七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番數(shù)計(jì)算，五百里者往返兩次，適抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，適抵二千里以外者往返兩次。計(jì)番數(shù)，可以輪番到中央，上宿平均勞逸。若遇國家有事，則全國各府均可抽調(diào)，并不與宿衛(wèi)番數(shù)相干。這是說的兵隊(duì)。至于軍官呢？在中央直轄有十六個衛(wèi)，每個衛(wèi)，都有一個名稱，各衛(wèi)的都設(shè)有大將軍。有事打仗，就由大將軍統(tǒng)領(lǐng)出征。待戰(zhàn)事結(jié)束，兵歸于府，將歸于衛(wèi)。軍隊(duì)回到本鄉(xiāng)，在他府里有一個折沖都尉，是主平時訓(xùn)練的。所以唐代養(yǎng)兵，既不花一文錢，不費(fèi)一粒米，而養(yǎng)將，也不使預(yù)問政事。除卻戰(zhàn)事外，也并不統(tǒng)帶軍隊(duì)。武官立功，以勛名獎勵。文官份品級，武官份勛階。故武官又稱勛官，勛官有爵號無實(shí)職。立功以后，最高的在朝做大將軍，多數(shù)還是回家種田。然而他獲有勛爵，國家社會對他自有某種優(yōu)待。有事是經(jīng)濟(jì)的，有時是名譽(yù)的�！赌咎m詞》所謂策勛十二轉(zhuǎn)，勛位也是一級一級升上的，這不是升官，而是升勛。武官有勛無職，因此并不干預(yù)政治，而自有其尊榮。唐代就根據(jù)這個府兵制度來統(tǒng)治全國，同時向外發(fā)展，變成當(dāng)時全世界第一個強(qiáng)大的國家。

   但后來府兵制度也失敗了，怎樣失敗的呢？這也不是當(dāng)時人不要此制度，而實(shí)由于人事之逐步頹廢，而終至于不可收拾。第一，各地府兵都要到政府輪值宿衛(wèi)，這些當(dāng)宿衛(wèi)的府兵，論其家庭經(jīng)濟(jì)，都是很殷實(shí)的，平素的生活也都過得好，這因窮苦家庭的子弟根本不準(zhǔn)當(dāng)兵的。在唐太宗時，這種士兵到中央宿衛(wèi)，皇帝自己也時同他們在宮廷習(xí)射。政府看得起他們，他們也就自覺光榮。后來天下太平，每常幾萬人輪番到中央，沒有事情做�；实郛�(dāng)然也不再注意到他們了，于是今天某大臣要蓋花園，明天某親貴要造宅第，都向軍隊(duì)商量，借多少人手去幫忙。士兵變成了苦工，受人賤視。下次遇到上番值宿，便多逃亡規(guī)避。第二，在唐初，府兵出外打仗陣亡，軍隊(duì)立刻把名冊呈報(bào)中央，中央政府也馬上會下命令給地方，立刻由地方政府派人到死難士兵家里去慰問，送他勛爵，給他賞恤。陣亡軍人的棺木還沒運(yùn)回，而政府一應(yīng)撫恤褒獎工作都已辦妥了。這等事關(guān)系極大，尤其在軍隊(duì)的精神上，有說不盡的鼓勵。我們看現(xiàn)代西方國家，也在這樣做。但中國唐代，早就這樣做了。到后來，軍隊(duì)和政府，還是犯了一個松懈病，疏慢病。軍隊(duì)士卒死亡，不一定即速呈報(bào)到中央，中央又不一定分頭轉(zhuǎn)到地方政府，地方政府又不一定特為此事到他家里，戰(zhàn)事也結(jié)束了，軍隊(duì)也復(fù)員了，但死者家屬，還不見政府派來人。死的似乎白死了，人心便這樣地漸漸失去了。此外已經(jīng)有了相當(dāng)勛位的軍人，正因?yàn)閯孜粌H僅是一種榮譽(yù)，并不與實(shí)職官員一般，換言之，他還是一個兵。而于是政府要員，有時還要派他去服力役，給差喚。因此勛位在身，不為榮而轉(zhuǎn)為辱。倘使別人稱呼你勛位如中尉、上校之類，已不是一種尊敬，而成了一種譏諷了。武官的勛名被人看不起，軍人的地位也就墮落了。后來愈趨愈壞，政府刻意開邊，開邊需要防戍邊疆的軍隊(duì)。本來府兵打完仗就復(fù)員，現(xiàn)在變成沒有復(fù)員了，要你長期戍邊。最初去戍邊的，還可交替輪番，后來后方不上緊，第二批新的不送出去，第一批舊的要想復(fù)員也復(fù)不成。于是兩年三年地繼續(xù)，而這些兵本都是殷實(shí)之家的子弟，他們的衣服、馬匹、兵器，都是自己置備制造隨身攜帶去的。因?yàn)樗麄兲斓夭灰�租，又不要向國家�?dāng)差服役，所以有力量自備武裝，長短肥瘦當(dāng)然稱身，刀槍輕重，也能配合他的體力，馬的性格也懂得，他的生命要靠這些的，前途立功，也要靠這些，所以一切衣甲、兵器、馬匹都很好，很講究，很精良，這也是府兵之不可及處。而且那些府兵，仍恐國家薪餉不夠用，隨身還要帶點(diǎn)零用錢。唐代用絹?zhàn)鲙�，大家攜帶絹匹，到了邊疆，邊疆的營官說：你們的絹匹該交給我，存放在儲藏室，待需要時再領(lǐng)取。于是故意叫士兵們作苦工，一天做八點(diǎn)鐘的，要他們做十點(diǎn)鐘，吃睡都不好，處處折磨他，希望他死了，可以把他存放的財(cái)物沒收。這許多事，正史所不載，要在許多零碎文件中，才可看出。然而正因?yàn)檫@許多事，唐代的府兵制度就垮了臺。即如杜工部詩：“一從十五北防河，便至四十西營田，去時里正與裹頭，歸來頭白還戍邊�！边@就是說軍隊(duì)沒有復(fù)員，沒有休息了。于是府兵怕到邊疆，在本府先自逃亡。出外不返的，也都家破田荒，沒有后代了。后方兵員枯竭，政府有錢有勢，不在乎，臨時買外國人當(dāng)兵。邊疆上逐漸都變成外國兵。安祿山、史思明，看他們名字是中國式的，而且是中國邊疆大吏，寄付與國防重任的，實(shí)際上就都是外國人。打平安史之亂的李光弼，與郭子儀齊名，其實(shí)李光弼也就是外國人。這是唐代一個特殊現(xiàn)象。這因唐代武功太大，四圍都成中國的下屬，唐太宗已被稱為天可汗，這如稱皇帝的皇帝，唐代實(shí)在太富太強(qiáng)了，他們忽忘了民族界線，他們不懂害怕外國人，不懂提防外國人，大量使用外國人當(dāng)兵作將，結(jié)果才弄得不可收拾。于是唐代的府兵一變而成為藩鎮(zhèn)，軍閥割據(jù)，胡族臨制。那真是驚天動地的大變遷，那何嘗僅僅是一種政治制度的變動呢？所以我們要研究政治制度，也該放大眼光，不要單就制度來看制度才得呀！

   五、唐代制度綜述

   現(xiàn)在再略一綜述唐代的制度。論中央政府之組織，結(jié)束了上半段歷史上的三公九卿制，而開創(chuàng)了下半段的尚書六部制。論選賢與能，結(jié)束了上半段的鄉(xiāng)舉里選制，而開創(chuàng)了下半段的科舉考試制。論租稅制度，結(jié)束了上半段的田阻力役土貢分項(xiàng)征收制，而開創(chuàng)了下半段的單一稅收制。論到軍隊(duì)，結(jié)束了上半段的普及兵役制，而開創(chuàng)了下半段的自由兵役制。綜此幾點(diǎn)，我們可以說：唐代是中國歷史上在政治制度方面的一個最大的轉(zhuǎn)捩中樞。唐以后中國的歷史演變是好是壞，那是另外一回事，但羅馬帝國亡了，以后就再沒有羅馬。唐室覆亡以后，依然有中國，有宋有明有現(xiàn)代，還是如唐代般，一樣是中國。這是中國歷史最有價值最勘研尋的一個大題目。這也便是唐代之偉大遠(yuǎn)超過羅馬的所在，更是它遠(yuǎn)超過世界其他一切以往的偉大國家之所在。但專就中國論，漢以后有唐，唐以后卻再也沒有像漢唐那樣有聲色，那樣值得我們崇重欣羨的朝代或時期了，那也是值得我們警惕注意的。



一、宋代政府組織

  甲、宋代中央政府

   在我們要講的漢唐宋明清五個朝代里，宋是最貧最弱的一環(huán)。轉(zhuǎn)從政治制度上看來，也是最沒有建樹的一環(huán)。此刻先講宋代的中央政府，還是從相權(quán)講起。論中國政治制度，秦漢是一個大變動。唐之于漢，也是一大變動。但宋之于唐，卻不能說有什么大變動。一切因循承襲。有變動的，只是迫于時代，迫于外面一切形勢，改頭換面，添注涂改的在變�？v說它有變動，卻不能說它有建立。宋之于唐，只好說像東漢之于西漢，有事而無政。有形勢推遷，而無制度建立。

   乙、相權(quán)之分割

  宋代的相權(quán)，較唐代低落得多。宋代也有三省，實(shí)際上只有中書省在皇宮里，門下尚書兩省都移在皇宮外面了，故亦只有中書省單獨(dú)取旨，稱政事堂。又和樞密院同稱兩府。樞密院是管軍事的，本是晚唐五代傳下的一個新機(jī)構(gòu)，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成為一重要官職。中書則為丞相，地位獨(dú)重。門下尚書兩省長官不再預(yù)聞?wù)�府之最高命令。然中書和樞密對立，也就是宰相管不著軍事�?
  再論財(cái)政：宋代財(cái)政，掌握在三個司，司本是唐代尚書六部下面的官名。但唐代自安史亂后，往往因財(cái)政困難，而甚至有宰相自兼司職的。宋代又因其弊而不能革，卻變成政府財(cái)權(quán)專落在司的手里。所謂三司——第一是戶部司，第二是鹽鐵司，第三是度支司，度支即是管經(jīng)濟(jì)出納的。在唐代，有宰相親自兼領(lǐng)尚書的一個司，如鹽鐵、度支之類，為對財(cái)政問題直接處理方便起見，此雖不可為訓(xùn)，究竟是由宰相來親握財(cái)政大權(quán)，還可說得去。而宋代，則此三個司的地位提高了，獨(dú)立起來掌握著全國的財(cái)政，這是極不合理的。所以王荊公為神宗相，想要變法推行新政，第一措施，便是設(shè)立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個衙門，重新組織起來，統(tǒng)一到那個新衙門（即制置三司條例司)里。這一措施，在荊公是想把財(cái)政大權(quán)重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相來兼領(lǐng)司職。司馬溫公對此極表反對，他說，財(cái)政該由三司管，三司失職，可以換人，不該讓兩府侵其事。這里卻見到荊公溫公對當(dāng)時制度上之一種歧見。荊公之意，是想把財(cái)政大權(quán)仍隸屬于宰相，這屬制度問題，非人事問題，與當(dāng)時三司長官之稱職不稱職不相干。荊公是想重新厘定三司權(quán)限，要把當(dāng)時所謂中書治民樞密主兵三司理財(cái)?shù)能娒褙?cái)政之職權(quán)三分重新綰合。溫公則主一仍舊貫，只著眼在人事上，并非著眼在制度上。若就制度論，則軍民財(cái)職權(quán)三分，到底是不合理想的。

  再次說到用人：向來政府用人，本該隸屬宰相職權(quán)之下。什么人該用，什么官該升，這是宰相下面尚書吏部的事，宋代卻又另設(shè)一個考課院�？颊n就等于銓敘，后來改名審官院。又把審官院分東西兩院，東院主文選，西院主武選。又別置三班院，來銓衡一輩內(nèi)廷供奉及殿直官。如此則用人之權(quán)，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權(quán)而添設(shè)的。如是則不僅宰相和唐制不同，就是尚書成為行政總機(jī)關(guān)的制度，也都破壞了。

  丙、君權(quán)之侵?jǐn)?

   以上指述宋代軍事，財(cái)政，用人三權(quán)都有掣肘，都分割了，這顯見是相權(quán)之低落。相權(quán)低落之反面，即是君權(quán)提升。及以朝儀言，唐代群臣朝見，宰相得有座位，并賜茶。古所謂“三公坐而論道”，唐制還是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站著不坐。這一類的轉(zhuǎn)變，說來甚可慨惜。但歷史演變，其間也不能僅歸罪于一切是黑暗勢力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周時，原是一個殿前都檢點(diǎn)，恰似一個皇帝的侍衛(wèi)長。他因緣機(jī)會，一夜之間就作了皇帝，而且像他這樣黃袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一個，到他已經(jīng)是第四個了。幾十年中間，軍隊(duì)要誰作皇帝，誰就得做。趙匡胤昨天還是一殿前都檢點(diǎn)，今天是皇帝了，那是五代亂世最黑暗的表記。若把當(dāng)時皇帝來比宰相，宰相卻有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像樣。試看五代時，又哪幾個皇帝獲得像馮道般的客觀地位與受人尊崇呢？然而皇帝到底該是一皇帝，他是一國之元首，皇帝太不像樣了，其他一切官，會連帶不像樣�，F(xiàn)在要撥亂返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的體統(tǒng)尊嚴(yán)不如宰相，也易啟皇帝與宰相之間的猜疑。據(jù)說當(dāng)時宰相是為了避嫌起見，為了表示忠誠擁戴新皇帝起見，所以過自謙抑，遜讓不坐，這樣才把政府尊嚴(yán)皇帝尊嚴(yán)漸漸提起，漸漸恢復(fù)了。就事論事，這也該有可愿。固然這也是當(dāng)時大臣不知大體，又兼之以一種心理上的自卑感，才至于如此。若使在唐代，由門第傳統(tǒng)出頭的人來處此局面，他們決不會如此干。又像西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人，也不會如此。那是晚唐五代進(jìn)士輕薄傳下的一輩小家樣的讀書人，才如此做。但他們當(dāng)時的用心，終還是可原諒的。不過事情隔久了，這事情演變之本原意義忘失了，后人便只見得皇帝之尊嚴(yán)與宰相之卑微了。

   其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，此種擬稿叫做熟擬，亦稱熟狀擬定。熟狀擬定是詳擬定稿的意思。中書熟擬送呈皇帝，皇帝只侵?jǐn)埩嗽诩埼才鷰拙洌�用皇帝御印可其奏，此謂之印畫。經(jīng)此手續(xù)后，便可降出奉行。此項(xiàng)手續(xù)，其實(shí)是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用現(xiàn)代話說，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意權(quán)。到宋初，宰相為避嫌，為推尊皇帝，為使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先寫一劄子，這是一種意見的節(jié)要，對于某事提出幾項(xiàng)意見，擬成幾條辦法，送由皇帝決定，所謂“面取進(jìn)止”。然后宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進(jìn)止的詔文，僅是一種草案或條陳，而不再是定旨出命的定稿，這與唐代宰相之熟擬相差就很大。宋代的最高政令之最后決定權(quán)在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權(quán)，而有參加意見之權(quán)了。宰相不過是奉命行事，所以君權(quán)就重，相權(quán)就輕了。再說，政府的一切重要指示，本來也并不全要有皇帝詔敕行之的。在唐代，政事堂號令四方，其所下書曰堂帖，宋初還有此制，當(dāng)時并謂堂帖勢力重于敕命。但后來便有詔禁止，中書不得下堂帖，于是改用劄子指揮。其實(shí)劄子也還如堂帖。后來有一地方官，不服中書處分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事須降敕處分，即用劄子，亦當(dāng)奏裁。這不是宋代一切政令之決定權(quán)便全歸了皇帝嗎？這一制度，到神宗時，還是廢了，仍許用劄子。據(jù)此諸點(diǎn)，可證宋代宰相之失職。
  然而我們也不能因此便聯(lián)想到像我們現(xiàn)代所說的中國傳統(tǒng)政治只是獨(dú)裁與專制。宋初有一件故事，宋太祖時，遇某官出缺，他叫宰相趙普擬名，趙普擬后交給太祖，恰好這人是太祖平時最討厭的，他憤然說：“這人怎好用”，就把這名紙撕了，擲在地。趙普不做聲，把地上廢紙撿起來藏了。過一兩天，太祖又要趙普擬，趙普早把前日撿起的破紙用漿糊黏貼了攜帶身邊，即又把這紙送上。太祖詫問：“如何還是此人”，趙普答道，據(jù)某意見，暫時更無別人合適。太祖也悟了，點(diǎn)頭說：“既如此，便照你意見用吧！”

  我們講到這一故事，還可想象趙普到底還有一些宰相大臣傳統(tǒng)的風(fēng)度。但實(shí)際上，趙普并不是一個道地讀書人，只因宋太祖信賴他，同時也并無其他像樣人物，他才做了宰相。在他做了宰相以后，太祖還時時告誡他，說你做了宰相，該抽空讀書，所以他才讀《論語》。后來人卻說趙普已半部《論語》治天下，大概他讀《論語》，也沒有好好仔細(xì)讀。然而趙普卻已是宋代開國一好宰相，即就前講故事便可見。這并不是趙普個人如何般杰出，這只是一個傳統(tǒng)的歷史習(xí)慣該如此，當(dāng)如此，而趙普也如此了。那時相權(quán)雖低，我們?nèi)栽摳鶕?jù)歷史事實(shí)，不能單憑自己想象，罵中國傳統(tǒng)政治全是帝王專制與獨(dú)裁。而且宋王室家訓(xùn)相傳，要盡量優(yōu)假士人，不許開誅戮朝官之戒。而北宋諸帝，也比較無暴虐，無專擅。宋代制度之缺點(diǎn)，在散，在弱，不在專與暴。直到南宋寧宗時，已快亡國，皇帝時時下手條，當(dāng)時稱為御札，還激起朝臣憤慨，說事不出中書，是為亂政。可見宋代相權(quán)，還有它傳統(tǒng)客觀的地位。我們此刻只根據(jù)歷史來說宋不如唐，所謂宋代宰相失職，一切仍是制度問題。并不是只有皇帝專制，更不要制度。

  丁、諫垣與政府之水火

   現(xiàn)在再講到宋代的監(jiān)察官：其先在漢代，監(jiān)察權(quán)由副宰相御史大夫來行使。當(dāng)時御史大夫的監(jiān)察范圍，外面是中央地方內(nèi)外百官，內(nèi)面是王室和宮廷，全屬御史大夫監(jiān)察權(quán)所及。御史中丞是一個副御史大夫，這是專門監(jiān)察王室和宮廷的，也可說是監(jiān)察皇帝的。另一御史丞，則監(jiān)察政府，不論中央地方都在內(nèi)。故就職權(quán)分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相發(fā)命令，副宰相則幫他監(jiān)察。那時宮廷和朝廷，既是一體受宰相之節(jié)制，自然監(jiān)察權(quán)也要內(nèi)及宮廷了。后來御史退出皇宮，單獨(dú)成為御史臺，其職權(quán)便只限于監(jiān)察政府，而沒有監(jiān)察皇帝和宮廷的權(quán)。但政府官職中，還是由監(jiān)察皇帝的，這叫做諫官。諫官也遠(yuǎn)自漢代便有，如諫議大夫之屬，在漢屬光祿勛。就其官職名義，便是專叫他追隨皇帝，在皇帝近旁，專來諫諍和諷議皇帝的言行。光祿勛乃九卿之一，隸屬于宰相，則諫議大夫當(dāng)然是宰相的下屬。及到唐代，此種諫官，都屬于門下省，和前面講過掌封駁的給事中同屬一機(jī)關(guān)，如諫議大夫、拾遺、補(bǔ)闕之類都是。大詩人杜甫就做過拾遺。這些官，階位并不高，亦無大權(quán)，但很受政府尊重。大抵是挑選年輕后進(jìn)，有學(xué)問，有氣節(jié)，而政治資歷并不深的人充任。他們官雖小，卻可向皇帝講話�！笆斑z”如東西掉了重新?lián)炱�，這是指皇帝遺忘了什么，他可以提醒他�！把a(bǔ)闕”是指皇帝有了什么過失、要替他彌補(bǔ)。此外還有司諫、正言等，總之正名定義，他們都是專向皇帝諫諍過失的。唐制，皇帝朝見文武百官后，通常沒有特殊事情，很快就散朝。散朝后，皇帝另和宰相從容討論，這時候旁人不得參加，而門下省的諫官們獨(dú)在例外，他們常得隨從宰相參加列席。這因宰相有時有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口里講�；实廴羯鷼�，也無法直接對宰相。他們講的對，固然好，講錯了，也無妨大體。因?yàn)樗麄兊拿�義就是諫官，本來要他們開口講話。他們?nèi)宋⒀暂p，階位不高，講差話也自可愿。所謂言者無罪，聽者足戒。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接沖突，而宰相要講的話，卻由他們口里講了，這是政治上的一種技術(shù)問題。這些技術(shù)，當(dāng)然也由于一種理想之需要而生。所謂理想需要者，便是君權(quán)相權(quán)間之調(diào)節(jié)。這一關(guān)系如下：
  皇帝——>宰相——>諫官—   

   

   皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責(zé)是專門諫諍皇帝的過失。這和御史大夫不同。御史大夫是監(jiān)察政府百官的，諫官不監(jiān)察政府，他只糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監(jiān)察官，則中國歷史上之監(jiān)察官，應(yīng)分臺諫兩種。臺是指的御史臺。唐代的臺官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的唇舌。御史監(jiān)察權(quán)在唐代已離相權(quán)而獨(dú)立，但諫諍權(quán)則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬于門下省，而宋代則諫垣獨(dú)立，并無長官。換言之，這些諫官，現(xiàn)在是不直接屬于宰相了。而且宋制，諫官不準(zhǔn)由宰相任用，于是臺官諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設(shè)，用意在糾繩天子，并不是用來糾繩宰相，對皇帝才稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官�，F(xiàn)在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨(dú)立的，不隸屬于宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，于是諫官遂轉(zhuǎn)成并不為糾繩天子，反來糾繩宰相。于是御垣遂形成與政府對立之形勢。諫官本是以言為值，無論什么事什么地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯話轉(zhuǎn)是不要緊。而且這些諫官階位低，權(quán)柄小，只是些清望之官。本來就挑選年輕有學(xué)問有名望有識見有膽量能開口的才任為諫官。他們講話講錯了，當(dāng)然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機(jī)會。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東。總是不附和，總愛對政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設(shè)立了一個只發(fā)空論不負(fù)實(shí)責(zé)的反對機(jī)關(guān)。他們盡愛發(fā)表反對政府的言論，而且漫無統(tǒng)紀(jì)，只要是諫官，人人可以單獨(dú)發(fā)表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風(fēng)氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有擎肘。諫官臺官漸漸變成不分。臺官監(jiān)察的對象是政府，諫官諍議的對象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對付皇帝，又要對付臺諫，又如何得施展？

   但上面所述，多半還是些人事，而非屬于制度。若論制度，宋代大體都沿襲著唐舊。只因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權(quán)拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊，社會讀書人少，學(xué)術(shù)中衰，反對的也只曉得唐制不如此而已，并未能通覽大局，來為有宋一代定制創(chuàng)法。后來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會讀書人多了，學(xué)術(shù)中興，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢已成，急切反不過來。范仲淹失敗在前，王安石失敗在后。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對壘，互相水火。而當(dāng)時的諫官，又不像現(xiàn)代西方的所謂反對黨。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，并非為反對政府。在道義的立場上，比近代西方的反對黨更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續(xù)反對。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風(fēng)氣，實(shí)在是難對付，結(jié)果便只有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因�；实郾M管信任宰相，也無法扭轉(zhuǎn)這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱癥。只要到后來，諫官鋒芒太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，于是諫官失勢，然而權(quán)相奸臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施為，哪能有好結(jié)果。

   戊、宋代地方政府

   宋代制度，一面是相權(quán)衰落，另一面則是中央集權(quán)。講到中國的地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。

   宋代地方政府分三級。最高一級稱路，相當(dāng)于唐代之道。中一級是府、州、軍、監(jiān)，相當(dāng)于唐代之州府。最低一級仍是縣。最先分十五路，后來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權(quán)，把各將官的兵權(quán)削了，武臣不再帶兵，自然也不準(zhǔn)再管地方民政。這些勛臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號，中央替他們在首都供給了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江蘇督軍，中央還是保留你江蘇督軍的名銜，但請你在中央住著。江蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶著一個知某州某府事的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴(yán)格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實(shí)在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，只暫時派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由御史臺派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政長官�？墒呛髞頋u漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監(jiān)司官，每一路共有四個監(jiān)司官，普通成為帥、漕、憲、倉。“帥”是安撫使，掌一路兵工民事，領(lǐng)軍旅禁令，賞罰肅清�！颁睢笔寝D(zhuǎn)運(yùn)使，掌財(cái)賦，領(lǐng)登耗上供，經(jīng)費(fèi)儲積。“憲”是提刑按察使，掌司法，領(lǐng)獄訟曲直，囚徒詳復(fù)�！皞}”是提舉常平使，掌救恤，領(lǐng)常平義倉，水利斂散。這四個就等于都不是地方長官，而是中央派到地方來監(jiān)臨指揮地方的。在唐代的州縣，只要奉承一個上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉(zhuǎn)運(yùn)使為最重要。地方財(cái)政，都在他手，他須把地方全部財(cái)富轉(zhuǎn)運(yùn)到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。平常就很艱苦，臨時地方有事，更是不可想象。所謂宋代的中央集權(quán)，是軍權(quán)集中，財(cái)權(quán)集中，而地方則日趨貧弱。至于用人集中，則在唐代早已實(shí)行了。惟其地方貧弱，所以金兵內(nèi)侵，只中央首都（汴京)一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力并不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財(cái)富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自為戰(zhàn)，還是有辦法。宋代則把財(cái)富兵力都集中到中央，不留一點(diǎn)在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。
－－－－－－－－－－－二、宋代考試制度

   宋代考試制度，大體也沿襲唐代，細(xì)節(jié)雖有出入，我們可以略去不講。但宋代科舉所獲影響，卻與唐代不同。第一是唐代門第勢力正盛，在那時推行考試，應(yīng)考的還是有許多是門第子弟。門第子弟在家庭中有家教熏染，并已早懂得許多政治掌故，一旦從政，比較有辦法。如是積漸到晚唐，大門第逐步墮落，應(yīng)考的多數(shù)是寒窗苦讀的窮書生。他們除卻留心應(yīng)考的科目，專心在文選詩賦，或是經(jīng)籍記誦外，國家并未對他們有所謂教育。門第教訓(xùn)也沒有了，政治傳統(tǒng)更是茫然無知。于是進(jìn)士輕薄，成為晚唐一句流行語。因循而至宋代，除卻呂家韓家少數(shù)幾個家庭外，門第傳統(tǒng)全消失了。農(nóng)村子弟，白屋書生，偏遠(yuǎn)的考童，驟然中式，進(jìn)入仕途，對實(shí)際政治自不免生疏捍格，至于私人學(xué)養(yǎng)，也一切談不上。

   其次，唐代考試，有公卷通榜之制。所謂公卷，是由考生把平日詩文成績，到中央時，遍送政府中能文章有學(xué)問的先進(jìn)大僚閱看。此輩先進(jìn)，看了考生平日作品，先為之揄揚(yáng)品第，在未考以前，早已有許多知名之士，獲得了客觀的地位。通榜是考后出榜，即據(jù)社會及政府先輩輿論，來拔取知名之士，卻不專憑考試之一日短長。甚至主考官謙遜，因其不了解這一次考場中的學(xué)術(shù)公評，不自定榜，而倩人代定榜次，并有倩及應(yīng)考人代定，而應(yīng)考人又自定為榜首狀元的。但此等事在當(dāng)時反成嘉話，不算舞弊。本來考試是為國家選拔真才，明白的此項(xiàng)制度之主要精神與本原意義，又何必在細(xì)節(jié)上一一計(jì)較。但有些人便要借此制度之寬大處作弊，于是政府不免為要防弊而把制度嚴(yán)密化。這是一切制度皆然的。但制度逐步嚴(yán)密化，有時反而失卻本義，而專在防弊上著想。宋代考試制度，是遠(yuǎn)比唐代嚴(yán)格了，那時則有糊名之制，所憑則真是考試成績。其實(shí)考試成績，只是一日之短長，故有主考官存心要錄取他平日最得意的門生從學(xué)，而因是糊名，尋覓不出該人之卷，而該人終于落第的。如是則考試防制嚴(yán)了，有時反得不到真才。

   又唐代考試在禮部，分發(fā)任用在吏部。禮部及第，未必即獲任用，因而仍多經(jīng)各衙門首長辟署，在幕府作僚吏，而借此對政事卻先有了一番實(shí)習(xí)。宋代則因經(jīng)歷五代長期黑暗，人不悅學(xué)，朝廷刻意獎勵文學(xué)，重視科舉，只要及第即得美仕，因此反而沒有如唐代般還能保留得兩漢以來一些切實(shí)歷練之遺風(fēng)美意。這些都是宋代考試制度之缺點(diǎn)�？傊�考試制度在宋代時更重要了，更嚴(yán)密了，但并非更有真效。但因政府積年提倡，社會學(xué)術(shù)空氣又復(fù)活了。于是有許多人出來想把此制度改革。第一是想把學(xué)校教育來代替考試，這是最關(guān)重要的�？荚囍荒苓x拔人才，卻未能培養(yǎng)人才。在兩漢有太學(xué)，在唐代有門第，這些都是培養(yǎng)人才的。社會培養(yǎng)出人才，政府考試始有選擇。宋人頗想積極興辦教育，這是不錯的。但此非咄嗟可望。第二是想把考試內(nèi)容改變，不考詩賦，改考經(jīng)義。這一層用意亦甚是。人人學(xué)詩賦，風(fēng)花雪月，用此標(biāo)準(zhǔn)來為政府物色人才，終不是妥當(dāng)辦法。但改革后卻所得不償所失，考經(jīng)義反而不如考詩賦。王荊公因此嘆息，說本欲變學(xué)究為秀才，不料轉(zhuǎn)變秀才為學(xué)究。這里面利弊得失之所以然，此刻不擬詳說了。由于上述，可見每一制度也必待其他情況之配合。若其他情況變了，此項(xiàng)制度之功效及性能亦將隨之而變。惟無論如何，考詩制度，是中國政治制度中一項(xiàng)比較重要的制度，又且由唐迄清綿歷了一千年以上的長時期。中間遞有改革，遞有演變，積聚了不知多少人的聰明智力，在歷史進(jìn)程中逐步發(fā)展，這決不是偶然的。直到晚清，西方人還知采用此制度來彌縫他們政黨選舉之偏陷，而我們卻對以往考試制度在歷史上有過千年以上根柢的，一口氣吐棄了，不再重視，抑且不再留絲毫姑息之余地。那真是一件可詫怪的事。幸而孫中山先生，重新還把此制度提出，列為五權(quán)之一，真如寶器拋擲泥土，重新?lián)炱�。但我們對此制度在歷史上千年來之長期演變，依然多不加意研究。好像中國歷史上的考試制度，依然還只是我們獨(dú)有的黑暗專制政治下面的一種愚民政策。今天再來推行考試制，是另外一會事，總像不愿與歷史傳統(tǒng)下的考試制度發(fā)生關(guān)系般。這實(shí)在是我們的一種成見，非真理。惜乎我們這一番講演，對此制度也不能再單獨(dú)地詳說了。

  三、宋代賦稅制度

   宋代賦稅制度，大體也是由唐代兩稅制沿下，我們不再詳講。只講一點(diǎn)較重要的。本來兩稅制度，把一切賦稅項(xiàng)目，都?xì)w并了，成為單一的兩稅。租庸調(diào)是三個項(xiàng)目分列的，對田地有租，對丁役有庸，對戶籍有調(diào)。讓我們眼前淺顯舉例，譬如臺灣征入農(nóng)田米谷這是租。要臺灣民眾義務(wù)服役，修機(jī)場道路水利工程之類這是庸。糖是臺灣土產(chǎn)，政府要臺灣一地貢獻(xiàn)多少糖，由民間攤派，按家分出，這是調(diào)。兩稅法則把這三項(xiàng)全并入了田租，因此田租額增高了。政府收取田租之后，如要修機(jī)場筑道路，應(yīng)由政府出錢自雇工役。如政府需要糖或其他物品，也應(yīng)由政府出錢自買。政府向民間收稅，則全歸入一個項(xiàng)目下。這樣過了多少年以后，這辦法便出了毛病。晚唐時代軍事時起，軍隊(duì)到了一地方，抑就要民眾幫忙如修路之類，又要征發(fā)地方特產(chǎn)，如臺灣出糖，別處軍隊(duì)到臺灣來，便不想自己買糖，卻向民間要。他們認(rèn)為這些是向來如此，他們卻忘了原來這些庸與調(diào)早已包括劃并在兩稅里，把民間田租加重了，現(xiàn)在又要地方出勞役，出土貢，那豈不是民眾又增加了負(fù)擔(dān)嗎？這一種可有的流弊，在唐代改行兩稅制時，早有人說到，因當(dāng)時單圖稅收便利，信不及，到后來卻逐步實(shí)現(xiàn)了。更重要的還有一點(diǎn)。在漢代，中國本有地方自治組織，其首領(lǐng)稱三老，三老之下有嗇夫游徼。三老是掌教化的，嗇夫主收田租，游徼管警察盜賊。他們都代表地方，協(xié)助政府。這一制度，到隋唐便沒有了，變成有名無實(shí)。到了五代時候，軍隊(duì)每到一地方，要地方出力役，出貢調(diào)，那些本來早不在國家規(guī)定的制度里，于是臨時就得找地方領(lǐng)袖，向他們要房子，要稻草，要馬料，要用具，要壯丁，要給養(yǎng)。這明知道不好辦，但也得勉強(qiáng)辦。軍隊(duì)常川來往，這些地方領(lǐng)袖，就變成專是對上辦差。地方行政官卻感到有此一種人，又省事、又易督責(zé)，于是即使地方上沒有這樣人，也硬要舉出一個兩個來。軍隊(duì)像水一樣地流，到了某地就要派差，所以辦差的辦上三五年，家私就垮了。一個垮了，再找另一個。以后即使沒有軍隊(duì)需索，地方長官也依然沿著舊習(xí)，仍要地方照常辦差，這樣就變成地方又多了一筆負(fù)擔(dān)。而更壞的是使地方上沒有一個能興旺的家，興旺了，派差便輪到他。這是宋代之所謂差役法。宋代之差役，也如秦代之戍邊，都是由前面歷史沿襲下來，政府沒有仔細(xì)注意，而遂為社會之大害。王荊公變法，始訂出免役錢的辦法來。由政府規(guī)定，叫地方出錢，每家攤派，如此可免地方上私家為政府辦公差破產(chǎn)之苦。但這件事引起了很大的爭論，因?yàn)橐�民眾攤出免役錢，豈不又要增重民眾的負(fù)擔(dān)？但王荊公的主張，認(rèn)為政府既不免要向地方需索，與其擇肥而噬，是一家一家排著次第破產(chǎn)，不如平均攤派，為害轉(zhuǎn)輕。以后司馬溫公做宰相，他對荊公新法，一切反對，因要恢復(fù)差役，其時荊公已退休在南京，聽得此消息，他說：“這件事還能反對嗎？”可見荊公對此制度之改革是確有自信的。蘇東坡原來也反對免役法，但后來對司馬溫公主張復(fù)役又反對了。溫公力主執(zhí)行，東坡對他說：“從前我們反對王安石不許人有異議，為什么你執(zhí)政了，又不許別人有異議呢？”但溫公終于不聽，旁邊跑出來一個蔡京，他挺胸力保說我三個月可以把差役法辦成，結(jié)果終于給他辦成了。但是后來驅(qū)逐溫公舊黨重行新辦法時，即是這個蔡京�，F(xiàn)在大家都知道蔡京是個壞人了，再當(dāng)時連司馬溫公也認(rèn)他是好人。我們專憑此一制度之變動與爭執(zhí)，可見要評定一制度之是非得失利害分量，在當(dāng)時是并不容易的。而人物之賢奸則更難辨。但蔡京害了溫公尚淺，他害了荊公卻深。因他后來主張新法，把宋朝弄壞了，后世遂連荊公都罵作小人，豈不是蔡京連累了王荊公遭受此不白之冤？但王荊公的免役法，則直到清代，直到今天，中國社會便一向不再有力役了。然而正因?yàn)闆]有役，人口就不要詳密計(jì)算。中國政府的戶口冊子，宋代有，明代有，清代開始有，后來逐漸沒有了。即便宋明兩代有，也不覺重要，因而不甚可靠了。王荊公的免役法，還得人人出錢免役，明代有一條鞭法，又把丁稅歸到田租里，便不看重人丁了。到清代中葉以后，有地丁攤糧永不增賦之令，于是便不要丁冊了。然而這樣一來，變成只有土地與政府發(fā)生了直接關(guān)系，人口與政府卻像沒有直接關(guān)系了。一個國民，只要沒有天地，不應(yīng)科舉考試，不犯政府法令，甚至他終身可以與國家不發(fā)生絲毫直接關(guān)系，這又豈是中國政治上歷來重看輕徭薄賦制的理想者所預(yù)期而衷心贊成的呢？

  四、宋代兵役制度與國防弱點(diǎn)

  宋代軍隊(duì)分兩種，一稱禁軍，一稱廂軍。宋代兵制算是中國歷史上最壞的兵制了，然而也有其因緣來歷，我們?nèi)圆荒苓^分來責(zé)備宋人。在唐末五代時，藩鎮(zhèn)驕橫，兵亂頻仍，當(dāng)時社會幾乎大家都當(dāng)兵，讀書人像要沒有了。開頭軍隊(duì)還像樣，以后都變成了老弱殘兵。軍隊(duì)不能上陣打仗，便把來像罪犯般當(dāng)勞役用。其時凡當(dāng)兵的，都要面上刺花字，稱為配軍，防他逃跑。如《水滸傳》里的宋江武松一類人，臉上刺了字，送到某地方軍營中當(dāng)兵做苦工，人家罵他賊配軍，這是遠(yuǎn)從五代起，直到宋朝，沒有能徹底改。這樣的軍隊(duì)，當(dāng)然沒有用。其實(shí)這些軍隊(duì)，在漢是更役，在唐則是庸。而宋代之所謂役，在漢代卻是地方自治之代表。此種轉(zhuǎn)變，極不合理。只因積重難返，宋太祖也只能在這種軍隊(duì)中挑選一批精壯的，另外編隊(duì)，就叫禁軍。禁軍的挑選，身長體重都有規(guī)定，起先用一個活的兵樣，后來用木頭做成一人樣子，送到各地方各隊(duì)伍，合這標(biāo)準(zhǔn)的，就送中央當(dāng)禁軍。因此禁軍比較像樣。不合這標(biāo)準(zhǔn)的，留在地方作廂軍。廂是城廂之義，廂軍是指駐在各地方城廂的。這些兵，并不要他們上陣打仗，只在地方當(dāng)雜差。地方政府有什么力役，就叫他們做。照理，宋代開國第一件該做的事，便是裁兵復(fù)員，而宋代卻只照上面所說的這樣裁，至于復(fù)員則始終復(fù)不了。這也因宋代得天下，并未能真?zhèn)�統(tǒng)一了全國，他們的大敵遼國，已經(jīng)先宋立國有了五十多年的歷史。所謂燕云十六州，早被石敬瑭割贈遼人。當(dāng)時察哈爾、熱河、遼寧乃及山西、河北的一部分疆土，都在遼人手里。北方藩籬盡撤，而宋代又建都開封，開封是一片平地，豁露在黃河邊。太行山以東盡是個大平原，騎兵從北南下，三幾天就可到黃河邊。一渡黃河，即達(dá)開封城門下。所以宋代立國時沒有國防的。倘使能建都洛陽，敵人從北平下來，渡了河，由現(xiàn)在的隴海線向西，還需越過鄭州一帶所謂京索之山，勉強(qiáng)還有險(xiǎn)可守。若從山西邊塞南下，五臺山雁門關(guān)是那里的內(nèi)險(xiǎn)，可算得第二道國防線。要一氣沖到黃河邊，還不容易。所以建都洛陽還比較好。若能恢復(fù)漢唐規(guī)模，更向西建都西安，那當(dāng)然更好。但宋太祖為何不建都洛陽西安，二偏要建都開封呢？這也有他的苦衷。因?yàn)楫?dāng)時國防線早經(jīng)殘破，燕云失地未復(fù)，他不得不養(yǎng)兵。養(yǎng)病要糧食，而當(dāng)時的軍糧，也已經(jīng)要全靠長江流域給養(yǎng)。古代所謂大河中原地帶，早在唐末五代殘破不堪，經(jīng)濟(jì)全賴南方支持。由揚(yáng)州往北有一條運(yùn)河，這不是元以后的運(yùn)河，而是從揚(yáng)州往北沿今隴海線西達(dá)開封的，這是隋煬帝以來的所謂通濟(jì)渠。米糧到了開封，若要再往洛陽運(yùn)，那時汴渠已壞。若靠陸路運(yùn)輸，更艱難，要浪費(fèi)許多人力物力。宋代開國，承接五代一般長期混亂黑暗殘破的局面，沒有力量把軍糧再運(yùn)洛陽去，長安一片荒涼，更不用提。為要節(jié)省一點(diǎn)糧運(yùn)費(fèi)用，所以遷就建都在開封。宋太祖當(dāng)時也講過，將來國家太平，國都還是要西遷的。

  在當(dāng)時本有兩個國策，一是先打黃河北岸，把北漢及遼打平了，長江流域就可不打自下。這個政策是積極進(jìn)取的，不過也很危險(xiǎn)。假使打了敗仗，連退路都沒有。一個是先平長江流域，統(tǒng)一了南方，再打北方，這個政策比較持重穩(wěn)健。宋太祖采了第二策，先平南方，卻留著艱難的事給后人做。所以宋太祖臨死，聽他母親話，傳位他弟弟趙匡義，這是宋太宗。太宗即位，曾兩次對遼親征，但都打了敗仗。一次是在今北平西直門外直去西山頤和園的那條高粱河邊上交戰(zhàn)，這一仗打敗，他自己中了箭，回來因創(chuàng)死了。在歷史上，這種事是隱諱不講的。只因宋代開國形勢如此，以后就不能裁兵，不能復(fù)員，而同時也不敢和遼國再打仗。因?yàn)橐�打就只能勝，不能敗。敗了一退就到黃河邊，國本就動搖。在這種情形下，宋代就變成養(yǎng)兵而不能打仗，明知不能打仗而又不得不養(yǎng)兵。更奇怪的，養(yǎng)了兵又不看重他們，卻來竭力提倡文治。這也未可厚非，宋代就因刻意提倡文治，才把晚唐五代一段中國歷史的逆流扭轉(zhuǎn)過來了。在宋人只想把這些兵隊(duì)來抵御外患，一面提倡文治，重文輕武，好漸漸裁抑軍人跋扈，不再蹈唐末五代覆轍。因此上養(yǎng)兵而愈不得兵之用，以后就愈養(yǎng)愈多。《水滸傳》說林沖是八十三萬禁軍教頭，實(shí)際上太祖開國時只有二十萬軍隊(duì)，太宗時有六十六萬，到仁宗時已經(jīng)有了一百二十五萬。所以王荊公變法行新政，便要著手裁兵。裁兵的步驟，是想恢復(fù)古代民兵制度，來代替當(dāng)時的傭兵。但民兵制度，急切未易推行到全國，遂有所謂保甲制，先在黃河流域一帶試行。保甲就是把農(nóng)民就地訓(xùn)練，希望臨時需要，可以編成軍隊(duì)，而又可免除養(yǎng)兵之費(fèi)。

  論到募兵制，本來也非全要不得。在某種地方某種情形下，募兵也很有用。但須有一確定的敵人做目標(biāo)，而且非打不可，在幾年內(nèi)，定要把敵人解決，在這種情形下，募兵可以刻意訓(xùn)練，及鋒而試，或許比全國皆兵制還好些。東晉的北府兵便是募兵，也曾建了奇功。但宋代的國防精神是防御性的，不敢主動攻擊，用意始終在防守。把募兵制度與長期的防守政策相配合，這卻差誤了。一個士兵募了來，輕易不脫行伍，直養(yǎng)到六十歲，還在軍隊(duì)里，其間只有二十歲到三十歲這十年可用。三十歲到六十歲這三十年，他已老了。而且在軍伍十年，精神也疲了。這樣的軍隊(duì)，有名無實(shí)，于是只有再招新的。因此軍隊(duì)愈養(yǎng)愈多，紀(jì)律又不好。隊(duì)伍多了，雖不易捍御外侮，卻很能引起內(nèi)亂。宋人最怕唐末五代以來的驕兵悍卒，但宋代依然是兵驕卒悍。國家不能不給他們待遇，而且須時時加優(yōu)，否則就要叛變。政府無奈何，加意崇獎文人，把文官地位提高，武官地位抑低。節(jié)度使閑來沒事做，困住在京城，每年冬天送幾百斤薪炭，如是種種，把他們養(yǎng)著就算。養(yǎng)了武的又要養(yǎng)文的，文官數(shù)目也就逐漸增多，待遇亦逐漸提高。弄得一方面是冗兵，一方面是冗吏，國家負(fù)擔(dān)一年重過一年，弱了轉(zhuǎn)貧，貧了更轉(zhuǎn)弱，宋代政府再也扭不轉(zhuǎn)這形勢來。

   在宋太祖時，因防兵卒驕惰，又規(guī)定禁軍分番戍守之制。地方兵廂軍是擺著無用的，各邊防守，全須派中央禁軍去。但亦不讓其久戍，譬如今年戍河北的，隔一年調(diào)中央，又隔些時再調(diào)到山西。這又與漢唐戍兵退役不同。宋代是沒有退役的，不在邊防，即在中央，仍是在行伍中。如是則一番調(diào)防，在軍人只感是一番勞動，因此又要多送他們錢。因此宋代雖連年不打仗，而經(jīng)費(fèi)上則等于年年動員，年年打仗。軍隊(duì)老是在路上跑，并且又把將官和軍隊(duì)分開了，軍隊(duì)一批批調(diào)防，將官還是在那里不動。如是則兵不習(xí)將，將不喜兵。這也是怕軍人擁兵自重，然而緩急之際，兵將不相習(xí)，也難運(yùn)用。所以整個宋代，都是不得不用兵，而又看不起兵，如何叫武人立功？宋代武將最有名的如狄青，因其是行伍出身，所以得軍心，受一般兵卒之崇拜，但朝廷又要提防他要做宋太祖第二，又要黃袍加身，于是立了大功也不重用，結(jié)果宋代成為一個因養(yǎng)兵而亡國的朝代。

  然而宋代開國時，中國社會承襲唐末五代，已飽受軍人之禍了，所以宋代自開國起就知尚文輕武。宋太祖臨死有遺囑告訴他后人說：你們子孫相傳，絕對不能殺一個讀書人。他們牢守此家訓(xùn)，都知尊重文臣士大夫。直到南宋，還是守著不殺士大夫的遺訓(xùn)。豈止不殺，宋王室實(shí)在是懂得優(yōu)獎文人的。因此過了百十年，能從唐末五代如此混亂黑暗的局面下，文化又慢慢地復(fù)興。后代所謂宋學(xué)——又稱理學(xué)，就是在宋興后百年內(nèi)奠定基礎(chǔ)的。這一輩文人，都提倡尊王攘夷，明夷夏之分，又提倡歷史傳統(tǒng)，所以中國還能維持，開辟出自宋以下的下半部中國史，一直到現(xiàn)在。正因宋代人那樣尚文輕武，所以好鐵不打釘，好男不當(dāng)兵的話頭，也就從那時傳下來。我們今天從歷史上平心評論，只能說宋代人為了補(bǔ)救唐代人的毛病，而并沒有完全把毛病糾正過來，我們卻不能請怪宋人。須知有許多毛病，還該怪唐代人。唐代窮兵黷武，到唐玄宗時，正像近代所謂的帝國主義，這是要不得的。我們只能說羅馬人因?yàn)橥菩械蹏�主義而亡國，并且從此不再有羅馬。而中國在唐代窮兵黷武之后仍沒有垮臺，中國的歷史文化依然持續(xù)，這還是宋代人的功勞。我們不能因他太貧太弱，遂把這些艱苦一并抹殺。

   再說到國防資源問題，這也是宋代一個最大的缺憾。中國的地理形勢，到了黃河流域，就是大平原。一出長城，更是大平原。所以在北方作戰(zhàn)，一定得要騎兵。而中國之對付北方塞外敵人，更非騎兵不可。而騎兵所需的馬匹，在中國只有兩個地方出產(chǎn)。一在東北，一在西北。一是所謂薊北之野，即今熱察一帶。一是甘涼河套一帶。一定要高寒之地，才能養(yǎng)好馬。養(yǎng)馬又不能一匹一匹分散養(yǎng)，要在長山大谷，有美草，有甘泉，有曠地，才能成群養(yǎng)，才能為騎兵出塞長途追擊之用。而這兩個出馬地方，在宋初開國時，正好一個被遼拿去，一個被西夏拿去，都不在中國手里。與馬相關(guān)聯(lián)的尚有鐵，精良的鐵礦，亦都在東北塞外，這也是宋代弱征之一。王荊公行新法，一面想訓(xùn)練保甲，一面又注意到養(yǎng)馬。但在中國內(nèi)地養(yǎng)馬不方便，據(jù)當(dāng)時人估計(jì)，養(yǎng)一匹馬所需的土地，拿來種田，可以養(yǎng)活二十五個人，這是在農(nóng)業(yè)社會里要準(zhǔn)備戰(zhàn)爭一大缺點(diǎn)。王荊公不得已，定出保馬政策，讓民間到政府領(lǐng)馬養(yǎng)。把馬寄養(yǎng)在私家，一匹一匹分散養(yǎng)，平時民間可以利用領(lǐng)養(yǎng)之馬，遇到戰(zhàn)爭需要，在臨時集合。這種事，民間當(dāng)然情愿做，領(lǐng)一匹馬來，平時作牲口用，卻不曉得馬在溫濕地帶飼養(yǎng)不易，很容易生病死亡。但馬死了要賠錢，于是農(nóng)民把養(yǎng)馬看作苦事。政府卻要挨派，于是保馬變成一秕政。其實(shí)這一方法，縱使推行有效，遇到戰(zhàn)事，一群羸弱之馬，也未必真有用。在這一制度上，也可告訴我們宋代國防上所遭遇的大難題。

  再說當(dāng)時長城內(nèi)險(xiǎn)，自居庸關(guān)到山海關(guān)一帶，都已在遼人手里，遼人倘向南沖來，又怎樣辦呢？真宗時澶淵之盟，即由此形勢下逼成。自宋遼兩國講和以后，宋朝的國防形勢是很可憐的。兩國既不正式開戰(zhàn)，中國人也不好正式布置邊防。只獎勵民間種水田，多開渠道，于渠旁多植榆楊。萬一打仗，可以做障礙，稍稍抵御遼人之大隊(duì)騎兵。這可說是無法中的辦法。這真是極頂可憐的辦法。但這辦法縱可憐，遼人也懂得，還是時時不許中國開溝渠，種水田。又在冬令時，放隊(duì)四出小掠，把中國邊境農(nóng)村燒殺破殘了，讓中國永久不能有沿邊的防御線，他們可以隨時入侵，如是威脅著中國只好保持和議。算只有山西一面，太原向北，還有一道雁門關(guān)內(nèi)險(xiǎn)，這就是楊家將楊老令公楊六郎等守御的一條線。不過這是次要的一線，主要的還是在河北。此線無險(xiǎn)可守，主要的國防線算是拒馬河，亦在涿州附近，這是宋代中國不得已的一條可憐的國防線。由此一退下來，就直扣首都開封之國門。再退始是淮南北丘陵地帶，漸漸和黃河流域中原大平原不同。至于過了長江，形勢更不同。所以南宋還能守江淮。這是宋代國防上的先天弱點(diǎn)，我們也不能一一怪宋人。自然，宋代弱能出一個大有為之主，就國防根本條件論，只有主動地以攻為守，先要大大地向外攻擊，獲得勝利，才能立國，才能再講其他制度。現(xiàn)在是以防御來保國家，而且是一種劣勢的防御，遲早總要失敗，再遷就這一形勢來決定其他制度，自該無一是處了。其實(shí)中國自古立國，也沒有不以戰(zhàn)斗攻勢立國的。秦始皇帝的萬里長城，東起大同江，西到甘肅蘭州黃河鐵橋，較之宋代這一條拒馬河，怎好相提并論呢？況且縱使是萬里長城，也該采用攻勢防御。所以終于逼出漢武帝的開塞出擊。宋代軍隊(duì)又完全用在消極性的防御上，這固然是受了唐代的教訓(xùn)深，才矯枉過正至于如此。進(jìn)不可攻，退不可守，兵無用而不能不要兵，始終在國防無辦法狀態(tài)下支撐。幸而還是宋代人特別重視讀書人，軍隊(duì)雖未整理好，而文治方面仍能復(fù)興，以此內(nèi)部也還沒有出什么大毛病。其大體得失如是。




一、明代的政府組織

  甲、明代之中央政府

   明代是中國近代史的開始時期，同時也是世界近代史的開始時期。從明迄今，六個世紀(jì)，五百多年，西方歐洲走上一個新的近代史階段，中國也復(fù)如是。明以后接著就是清，我們要了解清代，該先了解明代，現(xiàn)代中國大體是由明開始的。可惜的是西方歷史這一階段是進(jìn)步的，而中國這一階段則退步了，至少就政治制度來講，是大大退步了。

   倘使我們說，中國傳統(tǒng)政治是專制的，政府由一個皇帝來獨(dú)裁，這一說法，用來講明清兩代是可以的。若論漢、唐、宋諸代，中央政府的組織，皇權(quán)相權(quán)是劃分的，其間比重縱有不同，但總不能說一切由皇帝專制。到了明太祖洪武十三年，據(jù)正史記載，因宰相胡維庸造反，明太祖受了這個教訓(xùn)，從此就廢止宰相，不再設(shè)立。他并說以后他的子孫也永遠(yuǎn)不準(zhǔn)再立宰相。所以明代政府是沒有宰相的，清代也沒有。所以我們說，中國傳統(tǒng)政治，到明代有一大改變，即是宰相之廢止。

   沒有宰相了，又怎樣辦呢？從前唐代是三省分職制。一個中書省，一個門下省，一個尚書省。到了宋代，門下省退處無權(quán)，給事中大體也如諫官般，變成和宰相對立，很少能對詔諫行使封駁權(quán)。其時的宰相，則只是一中書省。自元迄明，中書省還是正式的宰相。直待明太祖把中書省廢去，只留中書舍人，僅是七品小京官，其職守等于一書記。在唐代，中書舍人是代擬詔敕的，現(xiàn)在只派成管文書與抄寫之職而止。給事中在明代也是七品，卻還有封駁權(quán)。中書門下兩省都廢了，只剩尚書省，但尚書令及左右仆射也不設(shè)了，于是尚書省沒有了長官，改由六部分頭負(fù)責(zé)，就叫做六部尚書，這是一種禿頭的尚書，在唐宋時，六部中每部的第一個司稱本司，如戶部有戶部司，吏部有吏部司，其余禮、兵、刑、工各部均然。而尚書省則有尚書令，為正長官。左右仆射為副長官。現(xiàn)在明代則等于升本司為部長，六部就只是六個尚書，變成一個多頭的衙門。六部首長，各不相屬。這些尚書都是二品大員，這已經(jīng)是當(dāng)時最高的官階了。

  此外有一個都察院，是由御史臺變來的，專掌彈劾糾察。全國各事都在都察院監(jiān)督之下。把都察院和六部合起來，并稱七卿。

   七卿之外，還加一個通政司，一個大理院，則稱九卿。通政司管理章奏，全國中外一切奏章送給皇帝的，都?xì)w通政司，這是一個公文出納的總機(jī)關(guān)。大理院主平反，一切刑法案件到最后判決不了，有什么冤枉，都可以到大理院求平反。刑部尚書加上都察院和大理院，又叫做三法司，這都是司法機(jī)關(guān)，朝廷一切重大司法案件，就由三法司會審。

  上述的九卿，實(shí)際上只前面七卿比較重要，后面兩個卿就不重要了。在這九卿之上，更無首長，所以明制是有卿而無公，成了一個多頭政府。刑部不能管吏部，吏部不能管戶部，政府諸長官全成平列，上面總其成者是皇帝。

  武官則有大都督，全國有五個大都督府（唐朝有十六個衛(wèi))，他們都只管出外打仗時帶著兵。至于征調(diào)軍隊(duì)，一切動員工作，這是兵部的事，不在大都督職權(quán)內(nèi)。

  明代政府，經(jīng)過這樣的改變，一切大權(quán)，就集中到黃帝。我們?nèi)舭衙鞔�政府這樣的組織，來回頭和漢唐宋各代的傳統(tǒng)政府一比較，便知以前宰相職權(quán)在政府之重要。但明代雖說一切事權(quán)集中在皇帝，究竟還有歷史舊傳統(tǒng)，亦并不是全由皇帝來獨(dú)裁。有許多事，是必經(jīng)廷推、廷議、廷鞫的。當(dāng)時小官歸吏部尚書任用，大官則由七卿，九卿，或再加上外面的巡撫總督開會來公開推舉，這叫廷推。倘使有大事，各部不能單獨(dú)決定，也常由七卿，九卿公決，這叫做廷議。倘使有大的獄訟，三法司解決不了，也由七卿，九卿開會定獄，這叫做廷鞠。這一制度，本來漢代早就有，朝廷集議大事，屢見正史記載，可見一切事，還不是全由皇帝獨(dú)裁的。

  再說給事中，他官階雖只七品，但在明代，也是一個很重要的官。明代給事中是分科的，依照尚書六部分六科。如戶部給事中，兵部給事中，禮部給事中，故又叫六科給事中。大抵這個人靜悉財(cái)政，便派做戶部給事中。那個人懂軍事，就派做兵部給事中�；实墼t書必經(jīng)尚書，始分部行下全國。此六科給事中仍可有封駁權(quán)。如關(guān)于財(cái)政問題，上面命令到了戶部，戶部給事中，就可參加審核，發(fā)表意見，這好像現(xiàn)在西方政府中的專家智囊團(tuán)。只要他們不同意，仍可原旨退還。而且給事中并無大官，可以各自單獨(dú)發(fā)表意見。遇到廷推、廷議、廷鞠，他們也可出席。一般說來，他們的意見是很受尊重的。若他們表示反對，在當(dāng)時謂之科參。往往六部尚書因?yàn)榭茀�，束手無策，只有把原議擱下。這仍然是當(dāng)時君權(quán)之一節(jié)限。

  乙、明代內(nèi)閣制度

   然無論如何，在明代，一切事，總之是皇帝最后總其成。但皇帝一人當(dāng)然管不盡這許多事，因此我們就得講一講皇帝的秘書處。明代皇帝的秘書處，當(dāng)時稱為內(nèi)閣。秘書便是內(nèi)閣大學(xué)士。因?yàn)榛实墼趯m里辦公，他需要幾個秘書幫他忙，這些人的辦公地點(diǎn)在中極、建極、文華、武英四殿，還有文淵閣、東閣兩閣。這些處都在內(nèi)廷，所以這些人就稱為內(nèi)閣學(xué)士或內(nèi)閣大學(xué)士。內(nèi)閣學(xué)士原本的官階只五品，而六部尚書是二品，可見內(nèi)閣學(xué)士在朝廷上地位并不高。上朝排班，大學(xué)士的朝位班次也在尚書的下面。今且說這些大學(xué)士做些什么事情呢？在太祖時，內(nèi)閣學(xué)士不過像是皇帝的顧問，遇皇帝有不清楚的事，可以隨時問他們，聽他們意見，做皇帝之參考。奏章批答，從前是宰相的事，現(xiàn)在是皇帝的事�；实鄄荒芤灰挥H自動筆，便口授大學(xué)士寫出，這所謂“傳旨當(dāng)筆”。由皇帝吩咐下來，這事怎樣辦，那事怎樣批，他們只照皇帝意見寫下。所以照理，大學(xué)士不過是皇帝的私人秘書，政治大權(quán)還是在皇帝，不在大學(xué)士。
   據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計(jì)，自洪武十七年九月十四日至二十一日，先后八日間，內(nèi)外諸司送到皇宮里的奏章，共有一千一百六十件。每件奏章里，有講一件事的，也有講兩三件事的，共計(jì)有三千二百九十一件事。此因中國地方大，一切事集中到中央，中央政府所當(dāng)預(yù)聞的事當(dāng)然多。遠(yuǎn)從秦始皇帝時，早已把天平秤著公文，兀自天天看到深夜不得息，何況到明代？那時，西方還沒有現(xiàn)代像樣的英、法諸國。西班牙、葡萄牙這些小國家，不論疆土那么小，政治規(guī)模也簡單得可憐。這當(dāng)然不能與中國比。試問當(dāng)時偌大一個國家，件件事要經(jīng)皇帝批核，這當(dāng)然很困難。我們試看北平故宮，前面三大殿，是朝會之所，后面如乾清宮等，由皇帝住宿。他天天要到前面來辦公，距離既相當(dāng)遠(yuǎn)，北平之氣候九月就結(jié)冰，次年二三月才解凍，早上天氣尤其冷。而中國政府傳統(tǒng)習(xí)慣，會議上朝，總要在日出前，早上天不亮就朝會，皇帝也須黎明即起，等到太陽出來便散會了。一般做官人，多半住宮城外，遠(yuǎn)的如前門外騾馬市大街等處。早上跑進(jìn)皇宮有很遠(yuǎn)的一段路，騎著一匹馬，帶著一個仆人，掌一盞燈籠，四更五更就要去。到了紫禁城，還得下馬，仍準(zhǔn)騎馬的只有少數(shù)幾個人。一律須先到朝房，靜候皇帝上朝�；实鄢鰜�，天還沒大亮，遇到天氣寒冷，那時也沒有近代的防寒設(shè)備。火爐很簡陋，生些炭火，不過擺擺樣子而已。明制一天有三次朝，稱早朝、午朝、晚朝，如實(shí)則皇帝要三次出面見群臣及民眾。明制常朝有兩種：一叫御殿，一叫御門。御殿又稱內(nèi)朝，是在大殿內(nèi)朝會議事。御門是到奉天門，就在陽臺上，讓老百姓也可以見面說話�，F(xiàn)在西方國家有什么大集會，還有在陽臺上講話的風(fēng)氣，我們稱這是一種民主政治的精神，其實(shí)清朝故宮的午門，就是與被皇帝和民眾見面的陽臺，不過這種制度清朝沒有行，但明朝卻有。皇帝一天要上朝三次，多少的麻煩。明太祖是開國皇帝，天下是他打來的，以前他是皇覺寺和尚，掃地挑水也干過，他有這樣精力，可以做獨(dú)裁的皇帝。明成祖也還是親手打天下，他是封出去的王，從北京打到南京來篡了皇位，他也有精力可以親裁庶務(wù)。再下去的兒孫，生長在深宮，精力逐代萎縮，便不能這樣做。甚至不能天天出來上朝見群臣。今天不上朝，明天事情就接不上。事情接不上，不能叫文武百官在那里老等著，也不能群臣們說了話，皇帝無辭可答。后來皇帝便只有偷懶，把政權(quán)交付與內(nèi)閣，閣權(quán)慢慢地重起來。

   不過閣權(quán)雖重，而他們的官階還是低，仍只五品，因此通常內(nèi)閣大學(xué)士都由尚書兼，這樣一來，內(nèi)閣學(xué)士地位雖不高，尚書地位是高的。同時也和宋代般，他們都有經(jīng)筵講官。經(jīng)筵講官，是教皇帝或太子讀書的，那是皇室的老師。由曾任這些官職的人來兼內(nèi)閣大學(xué)士，自然和皇帝關(guān)系是既尊且親了。所以明代的大學(xué)士（皇帝私人秘書)以六部尚書（政府行政長官)和曾任經(jīng)筵講官（皇帝的老師)的來兼任，他們的地位就尊嚴(yán)了。然而明朝大學(xué)士的官銜，卻始終是某部尚書兼某殿（閣)大學(xué)士，譬如兵部尚書兼武英殿大學(xué)士之類，他的本官還是尚書，大學(xué)士還是一兼職。直到明代亡國，大學(xué)士還是一個五品官。不過上朝時，他以尚書身份而兼大學(xué)士，已經(jīng)是站在其他尚書的前面了。然照制度正軌論，他之所以尊，尊在其本官，不尊在其兼職。所以明代內(nèi)閣大學(xué)士，就官制論，絕對不能和漢唐宋時代的宰相地位相比論。

   然而明代大學(xué)士，他在官職上的地位雖然低，他在政府里的權(quán)任卻很高。因?yàn)橐磺凶嗾�，政事，看詳批答，都要�?jīng)他們手。太祖、成祖時代，皇帝自己處決事情，口頭吩咐大學(xué)士代筆，大學(xué)士自然只如一秘書。后來皇帝年輕不懂事，事事要諮詢大學(xué)士意見。而且皇帝因于自己不懂事，也怕和大學(xué)士們時常見面，內(nèi)外一應(yīng)章奏，現(xiàn)由大學(xué)士看過，拿一張小簽條，寫出他們意見，附貼在公事上，送進(jìn)宮里，在由皇帝細(xì)閱決定，這在當(dāng)時叫做“條旨”，就是向皇帝分條貢獻(xiàn)意見的意思。又稱“票擬”，是說用一個小條子（即票)擬具意見，送皇帝斟酌。待皇帝自己看過，拿這條自撕了，親用紅筆批下，名為“批紅”，亦稱“朱批”。批好拿出去，這便是正式的諭旨。在唐代，一切政令由宰相擬定，送皇帝畫敕。在宋代，是宰相向皇帝上箚子，先得皇帝同意或批改，再正式擬旨�，F(xiàn)在明代，則一切詔令，皆出皇帝親旨，大學(xué)士只替皇帝私人幫忙，全部責(zé)任在皇帝。而皇帝失職，卻并無辦法，算只有給事中有時可以封駁。給事中究竟是太小的官位，哪能拗得過皇帝。所以明代制度，可以說是由皇帝獨(dú)裁了。不過碰到大事情，皇帝還是要到文華殿、武英殿來同那批大學(xué)士當(dāng)面商量，只小事情不重要的，由內(nèi)閣寫了條子送進(jìn)皇宮給皇帝慢慢地批。

   但我們應(yīng)知明代的天下，將近三百年之久，最初是皇帝親自在內(nèi)閣，后來有些皇帝不常到內(nèi)閣，由內(nèi)閣條旨票擬送進(jìn)去批。甚至有幾個皇帝則長久不管事，因不管事而更不能管事，就變成怕見大臣了。于是經(jīng)年累月，不再到內(nèi)閣，一切公事都要送進(jìn)宮里去。最有名的就是萬歷皇帝明神宗，他做了幾十年皇帝，有二十幾年沒有上過朝，政府里大臣都沒有見過他一面。當(dāng)時人傳說他抽大煙，真假不知，不過這也很可能。自憲宗成化以后，到熹宗天啟，前后一百六十七年，皇帝也都沒有召見過大臣。但我們也不能盡怪這些皇帝的不好，因他們精力、智力有限，天天困在深宮，而要處決一應(yīng)國家大事，這何等的不容易。無怪他們要怕事偷懶，避不上朝。我們只該怪明太祖訂下那制度的不好。即是廢宰相而由皇帝來獨(dú)裁政事，那一制度確實(shí)在要不得。

   現(xiàn)在再說皇帝和內(nèi)閣日常不見面，于是皇帝和內(nèi)閣中間的接觸，就多出一重太監(jiān)上下其手的機(jī)會�；实塾惺陆桓杜c太監(jiān)，再由太監(jiān)交給內(nèi)閣。內(nèi)閣有事，也同樣送太監(jiān)，再由太監(jiān)上呈與皇帝。這樣，太監(jiān)就慢慢地弄了權(quán)。甚至皇帝嫌麻煩，自己不批公事，私下叫太監(jiān)批。批紅的實(shí)權(quán)，落到太監(jiān)手里，太監(jiān)變成了真皇帝，掌握政府一切最高最后的決定權(quán)。遇到太監(jiān)懶批的，便把來當(dāng)作包魚包肉的廢紙用。這種黑暗腐敗，在歷史上，只有明代有。太監(jiān)領(lǐng)袖稱司禮監(jiān)，明代政制最壞時，私禮監(jiān)便是真宰相，而且是真皇帝。當(dāng)初太祖定制，一面廢去宰相，一面卻也預(yù)防到太監(jiān)預(yù)聞?wù)�事的可能。故在洪武十七年，鑄了一塊“內(nèi)臣不得干預(yù)政事”的鐵牌，掛在宮門里�？梢娞�祖心里盡明白，廢了宰相，由皇帝來獨(dú)裁，太監(jiān)接近皇帝，易于得弄權(quán)。正如漢武帝把相權(quán)攬?jiān)趯m里，也預(yù)知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后預(yù)政，所以要先把母后賜死。這些可有之流害，他們也是想到的，然而明太祖規(guī)定不準(zhǔn)立宰相，這是他后人遵守了，始終沒有敢違背。至于不準(zhǔn)太監(jiān)干預(yù)政事，他后人卻沒有遵守。明代太監(jiān)預(yù)政，就比任何朝代干預(yù)得厲害。這哪里是太祖始料所及呢？

   在這種情形下，外面弄得沒辦法，內(nèi)閣學(xué)士若真要做點(diǎn)事，也必須先勾結(jié)太監(jiān)。因?yàn)閮?nèi)閣見不著皇帝面，非結(jié)合太監(jiān)，一切政事便透不上最高層。明代有名內(nèi)閣大學(xué)士張居正，這是近人所推中國歷史上大政治家之一個，但他也只能結(jié)合太監(jiān)，才能攬實(shí)權(quán)。在神宗萬歷還沒有做皇帝時，張居正就是神宗的師傅。神宗做了皇帝，張居正是當(dāng)朝皇帝老師，而且又是內(nèi)閣大學(xué)士。然而先生見不到學(xué)生面，大學(xué)士照政制論，是無法主持政令的。于是張居正只有同司禮監(jiān)勾結(jié)，他才能舒展抱負(fù)，來策動當(dāng)時的政事。但當(dāng)時朝臣大家都反對張居正，說他不像前朝宰相，不是政府正式的行政首長，不該弄權(quán)專政。這批評實(shí)在也不錯。當(dāng)時尚書六部才是政府最高行政長官，他們只須聽命于皇帝，并不須聽命于內(nèi)閣。若內(nèi)閣和六部發(fā)生意見，六部可以說：你不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。不該管的事而管，不該攬的權(quán)而攬，此是權(quán)臣，非大臣。權(quán)臣弄權(quán)與大臣當(dāng)權(quán)，在中國傳統(tǒng)政治觀點(diǎn)上是大有分別的。大臣是在當(dāng)時的制度上有他正當(dāng)?shù)牡匚坏�。在中國傳統(tǒng)制度下，宰相無事不該問，無權(quán)不該把。他不問事，不當(dāng)權(quán)，是失職，是無能。并非宰相，而問事攬權(quán)，是奸臣，是權(quán)臣。權(quán)臣弄權(quán)，這是違反國法的，也是違反政治上的傳統(tǒng)道德的。然而明代的制度，則根本沒有一個正式的宰相。六部尚書乃及七卿九卿，始是名正言順的大臣。當(dāng)時反對張居正的人，他們心里想：部（六部)院（都察院)長官，分理國事，只受皇帝節(jié)制，你做內(nèi)閣大學(xué)士，只是皇帝私人顧問，你在皇帝面前，“從容論思”是你的責(zé)任，你不該借著這一點(diǎn)關(guān)系正式出面來干涉部院，那是你越權(quán)。因?yàn)閺埦诱�要管事，所以他要各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內(nèi)閣，一份送六科給事中。這又是他不對。給事中雖官階低，但在當(dāng)時政制法理上，一切文件，該他過目，這是不錯的。內(nèi)閣則并無必須預(yù)聞之職權(quán)，只皇帝私下要他預(yù)聞才預(yù)聞。所以當(dāng)時人反對張居正，張居正市沒有理由答辯的。他于是只有向皇帝去辭職，他說他“所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”，這幾句話，絲毫也不錯。然試問當(dāng)時何嘗有一道正式命令叫張居正代理皇帝呢？依照中國政治傳統(tǒng)，皇帝不該干預(yù)宰相的事，此在講漢、唐、宋三代政制時，已詳細(xì)述及了�，F(xiàn)在是內(nèi)閣不得干預(yù)皇帝的權(quán)，就明論明，是不錯的，張居正也無法自辯�，F(xiàn)在我們不了解當(dāng)時這情形，總認(rèn)為張居正是一大政治家，他能主張講法治，其實(shí)他本身就已違法了，而且違反了當(dāng)時國家的大本大法呀。該皇帝管的事，他來管，那豈非不法之至嗎？若張居正在漢唐宋三代，那是一好宰相。依明代制度論，張居正是一內(nèi)閣學(xué)士，不是政府中最高領(lǐng)袖，不得以內(nèi)閣學(xué)士而擅自做宰相，這是明代政制上最大的法理，也是明代之所以異于漢唐宋傳統(tǒng)的。張居正要以相體自居，他一死，他家就被抄了。雖然他在明代有很大的建樹，但當(dāng)時清議，并不講他好話，這就因?yàn)檎J(rèn)他是一個權(quán)臣，非大臣。這不是專就他功業(yè)言，而是由他在政府之地位上的正義言。此刻我們要提倡法治，卻又來推尊張居正，這正為不了解明代政治制度。當(dāng)知明代的政治制度，早和漢、唐、宋傳統(tǒng)有了很大的變化。張居正并未能先把當(dāng)時制度改正，卻在當(dāng)時制度下曲折謀求事功，至少他是為目的不擇手段，在政治影響上有利弊不相抵的所在呀！我們以上的說法，只就制度與法理論，不從事業(yè)和居心論。至少在當(dāng)時那些反對派的意見是如此。我們詳細(xì)講述這一層，正為闡明制度如何牽制著人事，而明代此項(xiàng)制度之要不得，也就即此更可論定了。

   丙、明代地方政府

   地方政治一向是中國政治史上最大一問題。因?yàn)橹袊鴩�家大，地方行政之好壞，關(guān)系最重要。明代亡國以后，當(dāng)時有兩位大史學(xué)家，痛定思痛，來討論明代政治制度，和此下中國政治的出路。一位是黃梨洲，他著了一部《明夷待訪錄》，他最注意的是明代廢宰相那一事。他認(rèn)為將來只有再立宰相，正名定義，把宰相來做政府領(lǐng)袖，不要由皇帝親攬大權(quán)。另一位顧亭林，著有一部《日知錄》，他曾說：天下太平，則小官多，大官少；天下之亂，則必然是大官多而小官少。他舉了歷史上許多例來講�？偠�言之，地方政治干得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大亂。他們兩人的著眼點(diǎn)，一上一下，各有不同。黃梨洲注意在上面，顧亭林注意在下面。但我們?nèi)艏?xì)看全部中國政治史，便知他們兩位所說，同樣是顛撲不破的教訓(xùn)。

   從中國傳統(tǒng)歷史意見論，地方政府制度最好的要推漢代，但唐代地方制度也還好。讓我們舉一例來說：中國地方這樣大，現(xiàn)在有飛機(jī)、火車、電報(bào)，政令傳達(dá)，不感覺多么的困難。從前交通完全靠驛騎，這就不容易。驛路可通全國，到處都有站，當(dāng)時則叫做亭。唐代首都在長安，若要發(fā)一公文到番禺（廣州)或者到杭州與福州，都非常困難的，這我們可以想象到。但當(dāng)時并不曾因交通之遼遠(yuǎn)，遞訊之困難，而政事上有所失誤。當(dāng)時公文，也分緩急等次，好像現(xiàn)在發(fā)電報(bào)要分加急電和普通電一樣。當(dāng)時遞送某種公文一點(diǎn)鐘馬該跑多少路，都有一定的規(guī)定。從這一站到那一站，快的多少時，慢的多少時，都規(guī)定了。每站都有守站的人，送公事的到達(dá)了，守站的早把吃的喝的都預(yù)備好，此人吃飽喝夠，稍稍休息，再換一匹預(yù)先喂好了的馬，繼續(xù)跑。第一天到什么地方歇，第二天到什么地方歇，都有限定。因此幾天內(nèi)，如限趕到，是沒有問題的�，F(xiàn)在打電報(bào)利用科學(xué)，從前全靠人力馬力。每天戶部吏部，尚書各部都有公文送往各地，一匹馬來，一匹馬去，絡(luò)繹于路�，F(xiàn)在的火車輪船，有時還誤點(diǎn)，古時驛騎誤點(diǎn)，更該是尋常事。但也總得多少照規(guī)定時限到達(dá)。否則，政事就會亂，國家就會垮臺。舉此一例，便知現(xiàn)在我們所喜歡說的中國人一向沒有時間觀念那句話，也不盡正確呀。照理論，空間愈大，時間愈緊要，中國人若無時間觀念，不該能統(tǒng)治管理偌大的空間。

   再說那些站，建筑也極講究。假山、水池、亭閣、廳房、洗澡間、馬房，一應(yīng)設(shè)備都周全。送公事的到了，總給你休息得很好，好讓你明天再精神飽滿地上路。即使不睡覺、不過夜，休息一兩點(diǎn)鐘，也足夠恢復(fù)你疲勞。同時替你準(zhǔn)備好新馬，給你繼續(xù)上路。馬力也分等級，攜帶第一等緊急公文的，便給你第一級快跑的馬騎。這些荒山窮谷的守站人，也決不會誤你事。由這一個例，可見當(dāng)時行政效率之高。但這種功績，并不能全歸之中央，這不是宰相和工部尚書的事，而是地方政府的事。顧亭林親自走過的地方著實(shí)多，據(jù)他說：只要看見一條大路，路基鑄得堅(jiān)實(shí)平坦的，詢問查考，多半是唐代留下來。只要看見一座大城，堅(jiān)厚雄壯，一經(jīng)詢問查考，也多半是唐代留下來。驛亭的建筑遺址，顧先生也看得多了，他才追懷到唐代的規(guī)模。據(jù)他《日知錄》所講，真好像近代歐洲人眷念推崇羅馬古跡般。但羅馬是帝國主義者征服四周，一切為武力而措施。唐代則完全是地方政治之完善。兩者間用意不同，而顧先生也不是漫無用意，如考古家般來贊揚(yáng)唐代。他的用心，正在針對著明代之實(shí)際情況。讓我們繼此來講一講明代的地方行政吧！

   丁、元明以下之省區(qū)制度

   要講明代地方行政，最重要該首先提到的，就是現(xiàn)在的所謂省區(qū)制度了。今天我們還用著行省這名詞。行省制度，不始于明代，這是從元代開始的。也可說金代先已有行省了。但正式成為制度的是元代。我們今天俗稱江蘇省、浙江省，省像是地域名。但歷史上省字原始是衙門名，非地域名。在金元兩代，開始有行中書省。中書省是當(dāng)時中央的宰相府，一般稱為都省。行中書省是由中央宰相府（都省)分出一個機(jī)關(guān)駐扎在外面。這因蒙古人征服中國，不敢把政權(quán)分散，要完全把握集中在中央。某地方出了事，就由中央宰相府派一兩個人去鎮(zhèn)壓，行省是一個行動的中書省。過去御史臺派人考察地方行政，今天在這里，明天到那里，所以有行臺。中書省是中央政府最高機(jī)關(guān)，怎樣可以分一部分在江蘇，又分一部分在廣東呢？這是元代一個極不合理的制度。這因異族征服了我們，跨駕在我們頭上。最先使用這一制度的還是“金”。不過無論是金或元，都是外族用此制度來統(tǒng)治中國，都是不放心把政權(quán)交給地方，也不放心把政權(quán)分散。所以連地方政事，也由中央政府最高領(lǐng)袖來親自統(tǒng)治。此如現(xiàn)在英國在香港，過去在印度，都設(shè)有總督，殖民地總督是直屬皇帝的。在名義上，殖民地總督，由英國皇帝派，不由內(nèi)閣派。此因內(nèi)閣代表國會，國會代表民意。殖民地根本不許有民意。英國本土可以有民主，有自治，像香港、印度殖民地等便不能有民主與自治，所以也不該有地方官，直由皇帝派一總督來管理�？梢娙魏我恢贫�，其背后都有意義可說。元代的行中書省，就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所，分駐在這個地方來管事。如是則地方絕無權(quán)，權(quán)只在中央。元代是有中央無地方的，中國只是其征服地，像英國的香港。

  元朝同宋一樣，把地方分成路、府、州、縣，而實(shí)際上元代的地方政權(quán)不交在地方，乃由中央派行中書省管理。行省長官是中央官而親自降臨到地方。在當(dāng)時，并不是說把全國劃分成幾個地方行政區(qū)，乃是這幾區(qū)地方各駐有中央宰相，即成為中央宰相府的活動分張所。所以行中書省正名定義，并不是地方政府，而只是流動的中央政府。換言之，是中央侵入了地方。中央需要派一個大員來鎮(zhèn)壓某地方，就派一個外駐的宰相。在元代，共計(jì)有如是的十個分張所，并不是全國地方行政分成為十個區(qū)。行省制度在法理上的實(shí)際情形是如此。

  再深一層言之。這種行省設(shè)施，實(shí)際上并不是為了行政方便，而是為了軍事控制。行省制度的歷史來源確如此。所以直沿襲到近代，依然有其痕跡可尋。我們現(xiàn)代的省區(qū)分劃，和唐宋時代的道和路都不同。如江蘇：徐州是一個軍事重鎮(zhèn)，它一面是山東，一母是河南與安徽。徐州屬江蘇省，但它的外圍，江蘇管不著，如是則江蘇的總督或巡撫就無法控制了。南京也是一軍事重鎮(zhèn)，但如廣德不守，或者蕪湖放棄了，南京也不能保，而廣德、蕪湖也都不在江蘇的管轄內(nèi)。任何一省都如此。給你這一半，割去你那一半。好使全國各省，都成支離破碎。既不能統(tǒng)一反抗，而任何一區(qū)域也很難單獨(dú)反抗。這是行省制的內(nèi)在精神。

   元代這一制度，明朝人自然懂得它用意。明代人明知這一制度在名義上就說不通。而且明代也廢去了中書省，更何來行中書�。克�以把行省長官改成為承宣布政使。全國正式劃分為十三承宣布政使司。使是指的官，司是指的衙門。我們?nèi)粽�名講，該說明代的地方行政分成為十三個布政使司，不該說它分成了多少行省，或說多少省。到清代，在承宣布政使之上，又常設(shè)有巡撫和總督。巡撫總督在明代是非常設(shè)的官，故地方行政首長之最高一級是布政使。但稱布政使司為行政區(qū)域，已經(jīng)是名不正，言不順。就官制言，地方區(qū)域，也不該稱為司。而清代則更無適當(dāng)稱呼，于是仍沿襲稱了省。譬如有江蘇布政使，有江蘇巡撫，而江蘇地區(qū)則稱為江蘇行省或江蘇省。清代一統(tǒng)志是這樣稱呼的。其實(shí)省的稱呼，更是名不正言不順。又清一統(tǒng)志把省區(qū)再綜合劃分，如稱關(guān)東三�。ㄉ胶ｊP(guān)以東)，或嶺南三�。◤V東、廣西、福建)之類。這更是無意義。這是把政治地理和自然地理混淆了。后來中國人果然為此誤事。別的不管，只叫廣東省、廣西省，不說嶺南三省，或南三省，而獨(dú)關(guān)東三省因?yàn)榍宕�限制中國人出關(guān)，常把來混合稱為關(guān)東三省，不分開，而后來又把關(guān)字省了，只叫東三省。習(xí)俗相沿，好像東三省和其他省區(qū)有不同，全國只知道有一個東三省，卻不看大清一統(tǒng)志，嶺南也有南三省。其他省區(qū)全都如此并合稱呼，東三省并不和其他地區(qū)有兩樣，而我們卻誤認(rèn)它是兩樣了。后來又有人把東三省誤叫為滿洲，這更大錯特錯。滿洲只是吉林省松花江外長白山附近一小區(qū)域，在明代屬建州衛(wèi)，唐稱府，明稱衛(wèi)，這是軍事區(qū)域的名稱，并不是東北的行政區(qū)域。關(guān)東三省，才是東北行政區(qū)域，而尚不全是行政區(qū)域。而一般人不注意這些事，或者滿洲人要故意把滿洲兩字的地域觀念放大，所以他把省區(qū)也勉強(qiáng)分為關(guān)東幾省，嶺南幾省等不合理的稱呼，來牽強(qiáng)混淆。而后來日本人又推波助瀾，故意把東三省說成是另外一區(qū)域，而且東三省就是滿洲。這實(shí)在是一個極大的混淆。后來弄出溥儀的偽組織，自稱滿洲國，認(rèn)為是滿洲人統(tǒng)治著滿洲，實(shí)際上東三省哪可與滿洲相提并論？孔子說，名不正，言不順，清代學(xué)者中，就有人主張不用行省或省字，而正名稱為布政使司的。然而總督巡撫又如何稱呼呢？所以當(dāng)時也沒有人附和。然而行省之稱到底是不妥，又加說本部十八省，那更荒謬。中國歷史上根本就沒有所謂本部非本部之別。秦代萬里長城早已東達(dá)大同江，遼河流域永遠(yuǎn)在中國歷史圈之內(nèi)，如何說它不是中國之本部？這原是外族有意混淆是非造出來做侵略的口實(shí)。此刻又有所謂華南、華中、華北等稱呼，試問中國政治區(qū)域上，有沒有這些分法呢？中國人不注意，大家跟著這樣叫，現(xiàn)在還沒有事，不要緊，十年二十年以后，說不定政治上，外交上又發(fā)生問題。連我們的腦筋里，觀念上，也會發(fā)生問題的。如想我們是華南，你們是華北，這些觀念，都會發(fā)生很大作用。這因講元代的行省，而牽連涉及。這都該值得我們警惕的。省區(qū)的省字，根本是一個不祥的名稱，最好以后能在新的地方政治區(qū)域之劃分下把這字革除，再不沿襲。

   戊、明代地方之監(jiān)司官與督撫

  再說明代地方長官，與承宣布政使并列的，還有一個提刑按察使。布政使管行政，按察使管司法。又有一個都指揮使，管軍事。三個司合稱為三司。承宣布政使司又叫藩司，提刑按察使司叫臬司。清時俗稱藩臺、臬臺。照理，臬使尚可稱臺，如御史行臺之例。按察使本該流動考察，不常川駐定一地方。但明清兩代都已固定有駐地，稱臺已不合理。至于承宣布政使司，全省行政都?xì)w他管，更不該稱臺。布政使下面有參政、參議等官，提刑按察使下面有副使僉事等官，這種官派出去，叫分司。分司到了清朝，俗稱道臺，普通稱為監(jiān)司官，猶如省政府派幾個參議到地方上協(xié)助辦事。這樣一來，地方政府的事情就更不好辦了。明制，地方行政制度，最低一級是縣�？h上面是府和州，這是第二級。上面才是省，就是承宣布政使司，是第三級。三級之外再加上分司，就變成了四級。元代是把中央政府分置到地方，就變成行中書省。明、清兩代是把地方高級政府再派到低級去，這便是監(jiān)司官。這也難怪。因?yàn)槭�區(qū)大，事情多。不得已，才有分司分道之制。分司分道有分為兩種。由布政使派出的叫分守道，由按察使派出的叫分巡道。明末大儒王船山，在其所著《黃書》里，曾有一統(tǒng)計(jì)，說：山東省有六個府，但有十六個分司。山西省有五個府，有十三個分司。陜西省八府，有二十四個分司。四川省九府，有十七個分司。這樣一來，縣上面有府，府上面有司（分司)，司上面才是省（司)，變成管官的官多，管民的官少。縣官才是親民官，府、州之上，都是管官之官。管民的官不僅少，而且又是小。所以中國地方政治，宋代已經(jīng)不理想。宋制分路，諸路分設(shè)帥、漕、憲、倉四個監(jiān)司官。明代更不行，一省分成三個司：一個布政使司，一個按察使司，一個都指揮使司。前兩個藩臬二司，又再分許多分守分巡的司。這許多官下面，才是府、州和縣�？h官壓得太低太可憐了。他服侍奉承在他上面的長官還來不及，哪有功夫去親民。漢代縣上面是郡，郡上面沒有了。漢代的郡太守，是二千石官，階位俸祿，和九卿相似。一個縣政府，也往往有屬吏幾百人的大規(guī)模。但漢郡多至一百以上。今天中國的一省，有比歐洲一國更大，而現(xiàn)在的官場習(xí)氣，還是薄省長而不為。至于縣長，那真微末不足道，這實(shí)在是政治上一個大問題。

   以上還只講的明代的布政使，按察使與都指揮使。而這幾個長官上面還有官，還有更高一級的官，那就是總督與巡撫�？偠窖矒嵩诿鞔�制度下還尚好，因其必有事才派出此等官，并且都帶一個都御史的銜。這就是說，由中央政府都察院的都御史臨時派到地方去辦事，所辦是巡撫、總督等事。譬如倭寇來了，沿海地方?jīng)]有總其成的人，就派一個總督或巡撫去，這是臨時的。過幾年，事情平定了，這官仍舊回中央，機(jī)關(guān)也撤銷了。但一到清代，總督巡撫又變成為永久的，在布政使（藩臺)按察使（臬臺)上面再加巡撫總督，地方行政就愈來愈壞了。我們現(xiàn)在再從歷史演變源頭上說來，漢時由刺史變成為牧，以及唐代之十道觀察使，這些都是由監(jiān)察官變成地方行政長官的。只有節(jié)度使才是軍事長官變成行政長官，然而還是意在開邊對外的。明清兩代之總督巡撫，則是意在對內(nèi)防亂，不在對外開邊。由中央來臨制地方已不好，何況派軍官來常川鎮(zhèn)壓呢？若非地方政治失敗，亦何來有此需要？這實(shí)在不能不說是中國政治史上一大失敗。

  己、明清兩代之胥吏

   上面所說，是地方政府一層一層的由上面加來的高壓。而從下面講，又出了毛病。最要是驪胥之制。中國傳統(tǒng)政治有官與吏之分，最先吏是指的管理一般業(yè)務(wù)的，略等于今天之所謂事務(wù)官。在兩漢時代，每一機(jī)關(guān)的長官獨(dú)稱官，屬官皆稱吏。官吏的出身，并無大區(qū)別。宰相由吏屬出身，是件尋常事。所以漢代政治風(fēng)氣極敦厚，極篤實(shí)。唐代的吏和官，已分得遠(yuǎn)了，然而兩者間還是沒有判然的劃分。判然劃分的時期要從明代起。若再溯而上，弊病仍是先出在元代。因元代政府長官，都用的蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不識中國字，于是便得仰賴于書記與文案。中國讀書人沒有了出路，便混進(jìn)各衙門當(dāng)書記與文案去。那便是官與吏流品涇渭之所分。但明太祖時，因人才不夠用，推行薦舉，任何長官都可薦舉人才。所薦舉的，不分進(jìn)士、監(jiān)生、吏員，朝廷尚是一律任用。進(jìn)士等于如高等文官考試的及格人，監(jiān)生等于是大學(xué)生，吏員則等于是公務(wù)員。這時尚不分高下，同樣有出身。但那是一時濟(jì)急。迨到明成祖時，便規(guī)定吏胥不能當(dāng)御史，這就是規(guī)定曾任公務(wù)員的不能做監(jiān)察官。又吏胥不準(zhǔn)考進(jìn)士，這樣一來，便限制了吏胥的出身。官和吏就顯然分開兩途。于是在中國政治上的流品觀念里，吏胥被人看不起。這一觀念始于元，到明成祖時而確定。這事在中國政治史上，實(shí)有甚大的影響。西方社會有階級，無流品。中國社會則有流品，無階級。這也是雙方社會一大區(qū)別。直到今天，流品觀念在中國人腦里還很深。譬如教書人，是一種行業(yè)，衙門里辦公文作師爺?shù)囊彩且环N行業(yè)，但行業(yè)與行業(yè)之間，卻顯分清濁高下，這便是流品觀念在作祟。又譬如文官武官，一樣是個官，官階品位盡相等，但在流品觀念下，則文官武官又顯然有分別。這是中國社會獨(dú)特的傳統(tǒng)，西方人不易理解此分別的。若要把流品二字翻成西方名詞也無法翻，只有中國人腦筋里才懂得。譬如唱戲也是一職業(yè)，然而在中國人腦筋里，唱戲的自成一流。這一流，那一流，各自有品，等級不同。種田的、讀書的，也同樣是職業(yè)，而在我們腦筋里，除開職業(yè)之外，卻夾有另一觀念，這就是所謂的流品。在明代政府的觀念里，胥吏另成一流品，胥吏是沒有出身的。先是不準(zhǔn)做御史，后又不準(zhǔn)考進(jìn)士，結(jié)果只叫考生或秀才之中無出路的來當(dāng)胥吏。胥吏流品雖低，但他們對當(dāng)時政治影響卻很大。近代政治界中最有名的所謂紹興師爺，也不是清代才有，早在元明時代已有了。他們的勢力，早已布滿在全國。明代有一位理學(xué)先生陳幾停，他有一位朋友到紹興去當(dāng)知縣，他寫一篇文章送行，大意說：天下治亂在六部，而六部的胥吏完全是紹興人，這些紹興人雖在中央政府辦文案，但他們的父兄都還在紹興。希望你到紹興后，多能注意教化他們的家庭來。把胥吏的父兄教化好，將來他們就可以教化胥吏。胥吏變好了，天下就治。所以紹興是天下治亂的根本。陳幾亭這番話，實(shí)在不能說沒有他道理。歷史上的事情，有些擺在桌子面上，有些則隱藏在桌子底下。一般談歷史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎樣，六部怎樣，而沒有注意到桌子底下一樣有力量，一樣有影響。直到晚清光緒年間，還有人這樣說：一切事情到了胥吏手里，銓選則可疾可遲，處分則可輕可重，財(cái)賦則可侵可化，典禮則可舉可廢，人命則可出可入，訟獄則可大可小，工程則可增可減。大抵中國政治界里胥吏所經(jīng)管的，不外此七項(xiàng)，即銓選、處分、財(cái)賦、典禮、人命、獄訟與工程。其實(shí)政事之大者，在當(dāng)時也只此七項(xiàng)。吏胥則是此七項(xiàng)的專業(yè)人，傳統(tǒng)的專門家。他們是職業(yè)政治家而擅有專門知識的。但當(dāng)時官場又看不起這些人，這些人也自認(rèn)流品卑污，因此不知自好，遂盡量地舞弊作惡。我們都知道，舊官場查復(fù)公事，有說事出有因，查無實(shí)據(jù)的，也有說查無實(shí)據(jù)，事出有因的。照前面報(bào)就輕，照后面報(bào)就重。這些都由吏胥上下其手。明清兩代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交給師爺，由吏胥去辦。這種師爺，各衙門都有，上下相混，四面八方相勾結(jié)。而管官的官卻從科舉出身，哪里懂得這些事？一個真想做事的官，一到衙門，至少需三四個月或一年半載，才把衙門里詳細(xì)情形弄懂了，而一輩吏胥就不免起來反對他，暗中作梗。這種情形，從明代起，以前是沒有的。而直到清代，這種趨勢，日甚一日，其誤在于分出官吏流品之清濁。在上面流動的叫清流，在下面沉淀的是濁流。只要一行作吏，沉淀入濁流，再也不要想翻身，再也爬不上。
   此種官場流品，深一層說，還是一種法，還是一種制度，而講制度者不注意。當(dāng)時的政治傳統(tǒng)重法不重人。只要你在胥吏流品中，無論如何有才有德，也仍走不出胥吏之本流，仍還是一胥吏。所以胥吏不再要自愛，不再要向上。而一切文書簿籍，例案掌故，卻全經(jīng)他們手。他們便操縱這些來束縛他們的長官。長官雖賢明，無奈他們何。此乃法病，非人病�，F(xiàn)代一般人，都說中國人不講法，其實(shí)中國政治的傳統(tǒng)毛病，就在太講法，什么事都依法辦。一條條文進(jìn)出，一個字兩個字，往往上下往復(fù)，把緊要公事都停頓了。吏胥政治之又一面，便是今天所謂的文書政治。這是中國傳統(tǒng)政治里的尚文之弊。兩漢政治的好處，便在其質(zhì)實(shí)少文。而尚文政治之害處，則最易在政治的下層低層暴露。地方政治是政治之最低層，最下層。在兩漢是一個長官（縣嶺)之下有許多小官（掾?qū)偌蠢?，明清兩代，是一個小官（知縣)之下有許多永無出息的辦事員（吏胥)，而政治上許多花樣（文與法)卻盡付與他們，試問其影響與結(jié)果該如何？
   二、明代考試制度
   考試制度自唐歷宋，還可說沒有大變動。到明代，變動就大了。后來清代的考試，都從明代沿下，現(xiàn)在我們且講其間兩點(diǎn)重要的：

   甲、進(jìn)士與翰林院
   第一講進(jìn)士及第和翰林院。唐宋兩代的考試，由民間先在地方政府呈報(bào)，由地方送上中央，這些人就叫進(jìn)士�？既『蠓Q進(jìn)士及第。譬如你是山東人，便向山東省政府報(bào)名，他把你送到中央，你就是山東省進(jìn)士�？荚囦浫。�就叫進(jìn)士及第。因此主要的考試只有一次。到了明代，殆因報(bào)考的人數(shù)更多了，才分成幾次考。第一是府縣考，錄取了叫入學(xué)，又叫縣學(xué)生，俗名又叫做秀才。照理，縣學(xué)生該赴縣學(xué)讀書，但有名無實(shí)，并無正式的縣學(xué)。其次是省試，考試地點(diǎn)在各直省的省會，這叫鄉(xiāng)試，中試者俗稱舉人。各省舉人再送到中央，集合會考，這叫會試。會試中試，始是進(jìn)士，也叫進(jìn)士及第。其實(shí)就名義論，舉人就如進(jìn)士，進(jìn)士也就如舉人，哪有這許多分別呢？明制進(jìn)士及第以后，還該留在中央政府讀書，由中央派一個資格老的前輩進(jìn)士出身的人來教。這個人，本身就是朝廷大官，也不嚴(yán)格來教讀。照例，要待這些進(jìn)士讀書滿三年，再加一次考試，成績好的，就得入翰林院。所以明代翰林是進(jìn)士在中央讀了幾年書，經(jīng)過考試，這個時候稱為散館，才成翰林的。但此種進(jìn)士讀書的制度，不久也有名無實(shí)了。而明代風(fēng)尚，則極看重進(jìn)士與翰林，非進(jìn)士翰林就不能做大官。明以前的科舉，只進(jìn)士及第后，即便分發(fā)服務(wù)，依其行政成績逐漸上升。明代則舉人不便是進(jìn)士，一定要進(jìn)士及第，進(jìn)翰林院的這批人，才能當(dāng)大官。舉人以下就沒有做大官的份，如是則科舉場中也分了流品。進(jìn)士及第是清流，浮在上面直向前，秀才舉人則變成了濁流，沉淀在下面，永遠(yuǎn)不超升。鼎甲出身，也成一種流品觀念了。我們不能說科學(xué)場中有階級，但卻有流品。從兩漢到唐宋，任何人都得從小官先做起，但人人都有當(dāng)大官的希望。明以后，科舉分成兩層，下層是秀才、舉人，沒法當(dāng)大官。上層是進(jìn)士與翰林，也沒有做小官的。清代也如此。像曾國藩進(jìn)士殿試，雖列三甲，只是同進(jìn)士出身，然而進(jìn)士散館成績好，獲進(jìn)翰林院，以后出來便做幾任學(xué)政主考，后此就做侍郎，等于現(xiàn)在的部次長，一下就做大官了。至于考不上進(jìn)士翰林的，無論你學(xué)問修養(yǎng)好，從政成績好，總之沒辦法。這種制度，依然是重法不重人。但平心論之，此項(xiàng)制度也絕非無好處。明清兩代許多的有名人，都出在翰林院。因?yàn)榭既∵M(jìn)士后，留在中央這幾年，對政府一切實(shí)際政事，積漸都了解。政府又給他一個好出身，將來定獲做大官，他可以安心努力。他在進(jìn)士留館時期及翰林院時期，一面讀書修學(xué)，一面獲得許多政治知識，靜待政府之大用。進(jìn)士與翰林成為政府一個儲才養(yǎng)望之階梯。科舉本只能物色人才，并不能培植人才的。而在明清兩代進(jìn)士翰林制度下，卻可培植些人才。這種人才，無形中集中在中央，其影響就很大。即如曾國藩，考取進(jìn)士時，也不過三十幾歲，那時在學(xué)問上是并無甚深基礎(chǔ)的。而在他進(jìn)士留館一段時期，住在京城，生活雖說很清苦，但亦很清閑，沒有什么事，可以一意從師覓友，讀書論學(xué)。學(xué)問基礎(chǔ)，便在那時筑成。及做翰林，還是沒有事，還是讀書，。即或放到外省作主考官，主考還是沒有許多事，旅行各地，多識民情風(fēng)俗，多認(rèn)識朋友，回來還是翰林。如是多少年，財(cái)政是當(dāng)官任事。國家養(yǎng)你在那里，擔(dān)保你有大官做。政府的事，你都可知道，只讓你從容一時期，這是一個很好的制度。明清兩代，許多大學(xué)問家，大政治家，多半從進(jìn)士翰林出身。并不是十年窗下，只懂八股文章，其他都不曉得。他們住京都，往往只攜一個仆人，養(yǎng)一匹馬，或住會館里，或住僧寺里，今天找朋友，明天逛琉璃廠，檢書籍，買古董�；蛘咴诋�(dāng)朝大臣家里教私館。然而他們負(fù)有清望，是政府故意栽培的人才。在政府論，應(yīng)該要有一個儲才之所，把下一輩的人才培養(yǎng)在那里。培養(yǎng)他的學(xué)識，培養(yǎng)他的資望。如是才可以接上氣。漢代培養(yǎng)人才的是掾?qū)�。唐代培養(yǎng)人才在門第。宋代培養(yǎng)人才在館閱校理之職。到明清兩代，始把培養(yǎng)人才的機(jī)構(gòu)歸并到考試制度里。當(dāng)然，做翰林的不一定全都好，然而政治家學(xué)問家都由這里面出來，那亦是事實(shí)。

   乙、八股文

   其次我們要講及八股文。這是明代考試制度里最壞的一件事。從明代下半期到清代末期三四百年間，八股文考試真是中國歷史上最毀喪人才的。大家知道：八股文沒有什么意思，但為什么政府偏要用此來考試呢？當(dāng)然有人要說，這豈不是專制皇帝故意的愚民政策嗎？然而明代推行八股文，早已在衰世。那時的皇帝，哪里會用心創(chuàng)造這樣用意刻毒的制度來？當(dāng)知任何一制度，很難說有一二人所發(fā)明，所制定。正因當(dāng)時應(yīng)考人太多了，錄取標(biāo)準(zhǔn)總成為問題。從前唐代考試，一定要考律詩，就因?yàn)楣旁姴蝗菀锥��?biāo)準(zhǔn)，判優(yōu)劣，律詩要限定字句，平平仄仄，要對得工整，一字不合法度就不取。標(biāo)準(zhǔn)較易具體而客觀。宋代不考詩賦考經(jīng)義，仁義道德，大家一樣的會說，誰好誰壞，很難辨。所以演變到明代，又在經(jīng)義中漸漸演變出一個一定的格式來。違犯了這個格式就不取。這不過是一個客觀測驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。八股文猶如是變相的律詩，是一種律體的經(jīng)義。這也不是一下子便制定了這格式，而是逐漸形成的。開始時，也并不是政府存心要愚民毀喪人才的，目的還是在錄取真人才。然而人才終于為此而消磨了。現(xiàn)在只罵創(chuàng)始此制的人存心不良，懷有極大的惡意，其實(shí)此制度也不是某一時某一人所創(chuàng)始的。而且縱使存心公正善良的人，其所創(chuàng)制度，也可有偏弊，有流害。我們必如是想，才能對政治制度有深一層之研討與警惕。

   四、明代兵制

  現(xiàn)在說到兵制。明代武功，較之唐代相差并不遠(yuǎn)。明太祖平天下，原定有衛(wèi)、所制度，其實(shí)也就如唐代的府兵制，不過名稱不同而已。大的兵區(qū)叫衛(wèi)，小的兵區(qū)叫所。明代的衛(wèi)所，便如唐代的府。明太祖曾說：“吾養(yǎng)兵百萬，要不廢百姓一粒米。”這用什么方法呢？那就是衛(wèi)所制度了。當(dāng)時每一兵區(qū)，設(shè)在一個府里的叫所，連著兩個府的叫衛(wèi)。大約以五千六百人為一衛(wèi)，一千一百二十八人為一所，一百一十二人為百戶所，外統(tǒng)于都司，內(nèi)統(tǒng)于五軍都督府。遇出兵打仗，由朝廷派一個將軍，叫做總兵官，所帶的便是衛(wèi)所軍對。戰(zhàn)事結(jié)束，總兵官把兵權(quán)交出，軍隊(duì)回歸衛(wèi)所。平時衛(wèi)所軍給田自養(yǎng)，國家不要他賦稅，這種制度還是同府兵制一樣。

   我們讀歷史的，讀到明朝晚年，總覺得中國太不行。滿洲不過是松花江外一個小部落，中國怎會抵御不住他？我們因這一番憤懣之情，便不免要多則悲。其實(shí)我們該曉得，像中國這樣大的一個國家而垮了臺，當(dāng)然不是簡單的一回事，我們該就歷史上切實(shí)來理會。這并不是說文化衰敗，道德墮落，政府專制黑暗，幾句空洞不著邊際的想象話，便能道出其中之因緣。專就政治講，每一制度，只要推行到兩三百年的，總不免出毛病。明代大體上已過了兩三百年的太平日子，無論當(dāng)初制度怎么好，也會腐化，這是很自然的一件事。兩三百年的長時間，人們的精神不會始終緊張，維持原狀的。它也會放松一下。就拿衛(wèi)所制度說，此制度不算得不好，而且明代也憑此建立了輝赫的武功。后來國勢隆盛，四境太平了，兵卒一生不見打仗，他們的精神當(dāng)然會松懈。而且動員打仗，譬如打滿洲吧，依照制度，要全國平均分調(diào)，不是隨便單從某一地方調(diào)撥的。這說來并不錯，但結(jié)果，全國各地的兵卒，幾十萬人集中到中央，早已是全國騷動了。而且他們間風(fēng)俗習(xí)慣語言面貌，都是陌生的。打開武庫，里面所藏兵器衣裝，不知已是若干年前做好存貯在那里。拿出來，鐵也銹了，縫的線也爛了。這也不能怪政府。當(dāng)然不能經(jīng)常隔三年兩年要做二三十萬套軍裝擺在那里讓它一次一次霉?fàn)�的�？v是今天的美國人，也是臨到不得已，才努力制造軍用飛機(jī)的。若沒有蘇聯(lián)大敵在前，他也不會造。明代也因于承平積久而軍裝霉?fàn)�了。一旦把這些破爛軍裝拿出來，分發(fā)兵眾，臨時倉促，胖子穿著緊的，瘦子穿著肥的，大家想調(diào)換一套稱身的，軍營里，你找我，我找你，也不是件容易事，大多數(shù)是勉強(qiáng)馬虎穿上身。臨出發(fā)，軍隊(duì)照例要祭旗，這當(dāng)然并不是完全為迷信�，F(xiàn)在軍隊(duì)出發(fā)打仗，也要預(yù)先演習(xí)，試試槍炮的。從前祭旗的典禮，要?dú)⒁粭l牛，這譬如今天大軍開發(fā)前試炮般。據(jù)說明代那時，這條牛就殺不死。為何呢？這因武庫的刀藏得太久了，銹了鈍了，所以殺不死一條牛。祭旗殺牛用的刀還如此，幾十萬士兵手里拿得更可向。我們今天卻不能單憑此等事罵中國文化不好，甚至說我們民族已衰老。這實(shí)在是因于承平過久，自然把戰(zhàn)斗生活淡忘了。我們再看滿洲人，他們戴的帽子，兩邊可以遮下，只從兩耳到頜下，面部只露兩只眼一張嘴。這因東北氣候冷，放下帽來才可保護(hù)耳朵鼻子，不使凍脫。今天我們穿的馬褂與長袍，這也是當(dāng)時滿洲的軍裝。為了騎馬方便，長袍一面開袴，騎上馬，還可把另一面的里襟搭過來，兩條腿都蓋著了。照中國內(nèi)地人服裝，騎上馬，膝蓋就露出，要受凍，僵了。兩手為要伸出拿馬韁繩，他們的馬蹄袖，正好保護(hù)伸出的手指。我們中國的軍隊(duì)，有些是云南人，有些是廣東人，自生以來，也沒見過冰和雪。驟然應(yīng)調(diào)到北京，穿上那些不稱身的舊軍裝，再調(diào)到關(guān)外，大風(fēng)一刮，精神慘沮，怎能同滿洲軍隊(duì)對陣作戰(zhàn)呢？當(dāng)時沒有注意到這些，所以一碰上就不行了。當(dāng)時中國一個總兵官杜松，被滿洲兵一箭射死，就因?yàn)樗�帽子�?a class="channel_keylink" href="http://m.gydjdsj.org.cn/pharm/2009/20090113060228_95626.shtml" target="_blank">鐵銹了，箭頭穿胄而入，總兵官都沒有精良的甲胄，士兵更不用說。這些事，我們粗略讀史是不會知道的。當(dāng)時徐光啟在南方，為此事屢上條陳，據(jù)他說：我們該從頭練新兵，兵隊(duì)數(shù)量不須多，每個兵都該量著尺寸作軍衣，又要適合著東北關(guān)外的氣候。當(dāng)然刀槍武器也該要新的，又該配合各人的氣力。如是才可談訓(xùn)練。他把計(jì)劃定好，政府也贊成，但戶部拿不出錢，就沒有能照樣辦。我們從這點(diǎn)看，可知一個國家的武裝，物質(zhì)條件也要緊，我們不能老是拿精神來戰(zhàn)勝強(qiáng)敵啊。但明代大失敗之后，受了教訓(xùn)，急速改變，那時中國還是能抵抗。不過中央政府垮了臺，外面的軍隊(duì)也就難以支持了。從前宋代曾有過這樣的爭論，究竟養(yǎng)一匹馬好呢？還是養(yǎng)二十五個農(nóng)民好？好像現(xiàn)在說，究竟黃油好，還是大炮好？

  軍裝封在武庫里，全國農(nóng)民普遍安靜和平地過活，生平?jīng)]有見兵革，這樣的日子，也不該過分地咒罵。但一旦邊境闖出亂子來，要他們倉皇跑出關(guān)外去，軍裝就是軍隊(duì)的生命，我們也不能不承認(rèn)物質(zhì)條件之重要。物質(zhì)條件配不上，單靠精神，哪能持久。我們的武力方面，經(jīng)過幾百年太平，也該會衰落的。突然出來一個滿清，抵不住，也不足為怪。站在歷史立場看，應(yīng)該有一歷史的說法。所謂歷史的說法，便是根據(jù)歷史，把具體事實(shí)來說明。我們不要說中國民族衰老了，它的文化不行了，那些空洞話。我們要分析那時的具體事況，換言之，我們要找出歷史材料，來說明當(dāng)時究竟失敗在哪里。當(dāng)然我上面之所說，只是歷史事實(shí)中一小節(jié)。但總是比較落實(shí)的。

第五講清代
        　　一、制度與法術(shù)

   我們講政治制度，有一些確實(shí)是制度，有一些則只能叫做事件或法術(shù)。制度指政而言，法術(shù)只是些事情或手段；不好說是政治。大抵制度是出之于公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法術(shù)則出之于私，因此沒有一定恰好的節(jié)限。所謂方法與權(quán)術(shù)，二者之間，當(dāng)然又不能仔細(xì)分。而且一個制度之成立，也當(dāng)然有許多復(fù)雜關(guān)系，總不免夾帶有當(dāng)時一些私意的。要說建立一制度，而絕對地大公無私，不僅古代歷史未之有，就是將來的歷史，要說一個國家建立某項(xiàng)制度，而絕無人事關(guān)系，絕無私心夾雜，恐怕這希望也還遠(yuǎn)。不過公私之間該有分量的輕重�，F(xiàn)在再說中國歷代政治制度究竟是出于公的多呢？還是出于私的多？究竟法術(shù)的意義重呢？還是制度的意義重？論漢代，西漢可說是制度，東漢則多半出于光武的私心。論唐代，確實(shí)可說在建立制度，而宋代則有許多只算是一種法術(shù)。明代，有許多只能說它是一些事，不能說它是一些制。尤其是清代，可說全沒有制度。它所有的制度，都是根據(jù)著明代，而在明代的制度里，再加上他們許多的私心。這種私心，可說是一種“部族政權(quán)”的私心。一切有滿洲部族的私心處罰，所以全只有法術(shù)，更不見制度。

  二、清代的部族政權(quán)

   西方人講政治，一定先要講主權(quán)。他們的政治思想，很多是建立在主權(quán)觀念上。所以西方有神權(quán)、王權(quán)、民權(quán)的分法，到現(xiàn)在便是國家主權(quán)在民眾。中國講政治，一向不討論主權(quán)在哪里。譬如說明代的政治主權(quán)在哪里？這種思想，中國很少見。中國人講政治，一向看重在職責(zé)。只論政府該做些什么事？它的責(zé)任該是些什么？它盡了職沒有？而并不講主權(quán)在哪里。主權(quán)的背后，則是一種自由意志。譬如這一只茶杯，若說主權(quán)屬于我，便是我可自由使用此茶杯。這是權(quán)利，非道義。若不論主權(quán)而論職責(zé)，職責(zé)所在，應(yīng)有盡力踐行之道義，便無所謂自由。這是雙方政治思想上一絕大的歧義�，F(xiàn)在我們不妨照西方人的思路來略一講述中國歷史上的政治主權(quán)究竟在哪里。我們依照歷史現(xiàn)實(shí)看，像中國這樣大的一個國家，它的政治主權(quán)，不可能操在一個人手里。若有一個人把這主權(quán)操在手，因國家太大了，他難得掌握住。故掌握政權(quán)者，一定得是集體的。譬如西方吧！神權(quán)有宗教團(tuán)體支持。王權(quán)有一般貴族支持。俄國的沙皇，有許多貴族家庭擁護(hù)。法國大革命以前，也有很多貴族在支持其皇權(quán)。所以皇權(quán)政治，或者把此權(quán)分掌在貴族，或者把此權(quán)分掌在軍人，我們可以說，一種是貴族政權(quán)，一種是軍人政權(quán)，而往往這兩者間又不容易區(qū)分。因?yàn)橘F族大半都是軍人，軍人掌權(quán)，也就成為貴族樂。今天共產(chǎn)黨批評西方民主政治是資產(chǎn)階級的政權(quán)，當(dāng)然英美社會上有許多工商大資本家都在擁護(hù)這政權(quán)。而共產(chǎn)黨自身則稱為無產(chǎn)階級專政。以上所說，神權(quán)皇權(quán)資產(chǎn)階級乃及無產(chǎn)階級，只要說到政權(quán)，則全是集體來掌握�？墒俏覀冎袊鴼v史從漢代起，就不能叫皇權(quán)，因皇帝一個人不可能掌握一個國家的大權(quán)。也不能說它是貴族政權(quán)，因自漢代起，已沒有顯然的貴族。說是軍人政權(quán)嗎？我們也看不出漢政府以下，是由軍人掌握的。說是資產(chǎn)階級的政權(quán)嗎？中國一向沒有資產(chǎn)階級。所以若說政權(quán)，則中國應(yīng)該是一種士人政權(quán)，政府大權(quán)都掌握在士——讀書人手里，從漢到明都如此。而在考試制度下，讀書人跑入政府，也有種種規(guī)定。在制度規(guī)定上，是絕沒有世襲特權(quán)的。因此中國社會上的讀書人，士，只是一種流品，而不成為階級。現(xiàn)在再問中國政治何以特地會發(fā)展出這一種制度來，把政權(quán)交付給一輩讀書人，士，而存心防止貴族軍人與富人窮人的一切專政呢？這便該進(jìn)一步說到中國的政治理想之重職責(zé)而不重主權(quán)之一點(diǎn)上。此屬政治思想的范圍，但制度與思想實(shí)為一體之兩面，故附帶在此述及了。

   現(xiàn)在再說中國歷史上的政治傳統(tǒng)，雖說是一種士人政權(quán)，也不能無變態(tài)。在中國整部歷史中，除士人政權(quán)外，常有一種特殊的政權(quán)，我此刻則稱之為部族政權(quán)。所謂部族政權(quán)者，便是把政權(quán)掌握在某一個部族的手里，這便是中國歷史上的異族政權(quán)了。譬如蒙古人滿洲人跑進(jìn)中國，也不是元清兩代每一個皇帝個人能掌握整個政權(quán)的。在此兩代，其政權(quán)之后面，有蒙古滿洲全體部族在擁護(hù)此政權(quán)。于是蒙古人滿洲人便是此一政權(quán)中之特殊階級或特殊分子了。此種政權(quán)，我們則稱之為部族政權(quán)。不論蒙古也好，滿洲也好。他們都想拿一個部族來控制政府，掌握政權(quán)。這種政權(quán)，當(dāng)然是私心的，所以這一種政權(quán)下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一種法術(shù)，一種控制此政權(quán)之手段。若說從來中國的讀書人便全懷私心，要由他們來控制整個國家，這些話便無根據(jù)。因?yàn)樽x書人在社會上并不是一個顯然的集團(tuán)，像滿洲人蒙古人般。毋寧可說是在政治制度下來獎勵讀書人，扶植讀書人，而非社會上有一種特定的讀書人來攘竊政權(quán)而存心把持它。只從東漢末年起，讀書人形成門第，此后魏晉南北朝，我們也可說這時期是一種門第政權(quán)，當(dāng)時的政權(quán)差不多全操在大門第手里。但在當(dāng)時，實(shí)也沒有特許門第來控制政權(quán)的制度。在當(dāng)時制度上，則仍只是要把政權(quán)托付給讀書人。但在社會情勢下，則讀書人全出于門第，因此門第在政治上便占了權(quán)。此乃一種社會趨勢，政治積習(xí)，而當(dāng)時制度卻也沒有特地用心用力來矯正它，如此而已。一到唐代，公開考試，把政權(quán)再開放，于是門第推翻，仍回復(fù)到士人政權(quán)的舊傳統(tǒng)。今天我們則要講全民政權(quán)，國家主權(quán)應(yīng)在全體民眾，這也可說是我們的理想。但若要真待全體民眾集合起來掌握政權(quán)，這事還是不可能。這里面仍不免或以資產(chǎn)階級為中心，或以知識分子為中心，或再有別的新方法，來代表著全民。如共產(chǎn)黨主張有無產(chǎn)階級專政，即其中之一例。若真要由全體民眾來掌握政權(quán)，這僅是一理論。今天西方民主國家的政權(quán)，說他們是代表全民的，則中國歷史上的讀書人，也何嘗不可說是代表著全民。讀圣賢書，講修齊治平之道，由國家加以考試，量才錄用，此輩讀書人的意見，就可以代表全民，這是中國的理論。此刻西方則必待大家選舉，中國人則用一種公開的考試制度，這是方法的不同。雙方的理想，何嘗不同在想法挑選出可以代表全體民眾的人來組織政府掌握政權(quán)呢？若照此說法，則中國歷史上的政權(quán)，早就開放了，所以中國人一向便不討論政府主權(quán)該何屬。西方政府的開放政權(quán)來得遲，因此他們老是在爭執(zhí)政權(quán)該不在你們而該在我們，該不在皇室而該在民眾，這是近代西方政治思想上偏重主權(quán)論之所由來。中國歷史里的傳統(tǒng)政權(quán)，據(jù)我上面歷次所講，早已不在皇帝了。皇帝個人，并不能掌握政權(quán)，僅至明代廢了宰相以后，皇帝在政府的權(quán)是特別的重了。但也并不是在當(dāng)時政治制度立，把整個主權(quán)交付給皇帝，皇帝也并不能說國家屬于我。中國皇帝向來沒有講過“朕即國家”這句話，即是明清兩代的皇帝也都不敢講。單只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改變，不是理論上的翻新。只有部族政權(quán)，才始是把另一批人來代替讀書人，那便是元代的蒙古人與清代的滿洲人，他們才是是當(dāng)時政權(quán)的實(shí)際掌握人。但在表面上，則單說清代一代，仍然像是士人政權(quán)，仍然說政權(quán)該交付與讀書人。這是中國傳統(tǒng)的政治理論，滿洲人也了解，并不曾正式反對這理論。他們只在此理論之下，另用一種法術(shù)，把滿洲部族來凌駕中國讀書人。若說他們是專制，則該是部族專制，而仍非皇帝專制。我們明白得這一點(diǎn)，才可來講清代的制度。

  三、清代部族政權(quán)下的政府

   甲、清代中央政府

   上面說到清代政治，和中國傳統(tǒng)政治不同，因它背后有一批特別擁護(hù)皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護(hù)，不該在全國民眾里另有一批專門擁護(hù)此政權(quán)的。這樣的政權(quán)，便是私政權(quán)，基礎(chǔ)便不穩(wěn)固。清代政權(quán)，始終要袒護(hù)滿洲人，須滿洲人在后擁護(hù)，才能控制牢固，這便是這一政權(quán)之私心。在這種私心下，他就需要一種法術(shù)。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術(shù)的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內(nèi)閣大學(xué)士掌理國政，這對于滿洲人是一種方便。因?yàn)閺U了宰相是利于皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。
   乙、清代地方政府

  在明代，布政使是最高地方首長�？偠�、巡撫非常設(shè)，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設(shè)有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統(tǒng)制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經(jīng)四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級�？墒钦娴杰娛聲r期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經(jīng)略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官�？偠健⒀矒崛圆贿^承轉(zhuǎn)命令。總之，清代不許地方官有真正的權(quán)柄。

  滿洲軍隊(duì)稱八旗兵，為國家武力主干，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊(duì)，實(shí)際上率領(lǐng)綠營的將領(lǐng)還都是滿洲人。這兩種軍隊(duì)，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至于中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鐘麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實(shí)在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉(zhuǎn)到中國人手里。然而甲午戰(zhàn)爭失敗前后，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉(zhuǎn)居少數(shù)了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統(tǒng)制，而這種軍事統(tǒng)制，又完全是一種部族統(tǒng)制，因?yàn)楸鴻?quán)是該完全歸于這個部族的。

  丙、清代的各禁區(qū)

   在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關(guān)東三省。清政府把關(guān)東三省劃成禁地，不許中國人出關(guān)。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族，滿洲并不就是東三省。遼河?xùn)|西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰(zhàn)國時代屬于燕。秦始皇筑萬里長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關(guān)。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關(guān)開墾。當(dāng)時的臺灣，也劃為禁地。因?yàn)榕_灣由鄭成功經(jīng)營以后，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關(guān)東三省的留作退步者不同。以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠(yuǎn)。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因?yàn)檫@些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開辟，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那里去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以后，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。因于滿洲人這些私心的法術(shù)，在中國境內(nèi)無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區(qū)域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發(fā)的特別遲。而中國人也認(rèn)為所謂中國者，則只是當(dāng)時的本部十八省。其實(shí)就傳統(tǒng)歷史范圍言，則全不是這回事。

   子、清代的軍機(jī)處

   到雍正時，又在內(nèi)閣之外另添一軍機(jī)處。清宮里的文華殿、武英殿，這是內(nèi)閣學(xué)士辦事的地方。雍正又在三大殿背后，另設(shè)一個軍機(jī)處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機(jī)密，有許多事不經(jīng)內(nèi)閣，徑由南書房軍機(jī)處發(fā)出。后來變成習(xí)慣，政府實(shí)際重要政令，都在軍機(jī)處，不再在內(nèi)閣。顧名思義，內(nèi)閣還像是文治，而軍機(jī)處則明明是一種軍事統(tǒng)治的名稱。既然最高法令均屬于軍機(jī)，當(dāng)然只能說它是軍事統(tǒng)治了。不過軍機(jī)處的軍機(jī)大臣，也是由內(nèi)閣大臣里挑選出來的，在內(nèi)閣大臣里挑幾個出來到南書房協(xié)同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機(jī)處秘議。所以實(shí)際上清代的軍機(jī)處，也就等于如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在里面找?guī)讉�私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒于明代太監(jiān)當(dāng)權(quán)而招亡國之禍的覆轍，所以不在里面找太監(jiān)，而向外面調(diào)大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監(jiān)也罷，軍機(jī)大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。我們上次講，張居正第一不應(yīng)有權(quán)徑下政府最高的命令；第二不應(yīng)要人報(bào)皇帝的公事也報(bào)他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機(jī)關(guān)。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內(nèi)閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機(jī)處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發(fā)出的命令還是皇帝的。因?yàn)檎�府最高出命�?quán)屬于皇帝，軍機(jī)處不過是皇帝御用的秘書，實(shí)實(shí)在在只是皇帝的一個“南書房”。

   清代政府發(fā)布最高命令的手續(xù)，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發(fā)上諭，一種是寄信上諭。明發(fā)上諭都是比較不關(guān)緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經(jīng)筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內(nèi)閣擬好，皇帝看過，再由內(nèi)閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝軍機(jī)處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道�；蛘咭�交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機(jī)密，才用這辦法，后來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發(fā)出了。這種上諭，由軍機(jī)處擬給皇帝看，皇帝看過以后，封來蓋起一個印，這個印叫“辦理軍機(jī)處”，這是說辦理軍機(jī)的地方。什么人在那里辦理呢？這當(dāng)然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關(guān)經(jīng)濟(jì)財(cái)政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關(guān)軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機(jī)處的人，就叫軍機(jī)大臣，名義上是大臣，照制度法理講，并不是大臣，因?yàn)樗�是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機(jī)處的印蓋了，就交給兵部尚書，并部尚書并不能拆看，只要他加一個封袋，直接發(fā)給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發(fā)生關(guān)系，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當(dāng)然只能說是一種法術(shù)，而不能說是一種制度呀！

  直到現(xiàn)在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是一種了不得的圣旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至于雍正便太專制了。我們現(xiàn)在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統(tǒng)治中國的。在當(dāng)時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務(wù)人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細(xì)批。他雖精明，同時又獨(dú)裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經(jīng)知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因?yàn)檎�治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經(jīng)過吏部。事關(guān)教育，則一定要經(jīng)禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預(yù)聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習(xí)慣法，只該說它是法術(shù)。為什么？因?yàn)檫@是純粹出之于私心的。而私心則絕不能形成出制度。

   有這一點(diǎn)看來，清代比明代更獨(dú)裁。明代還是在制度之下由皇帝來當(dāng)宰相。宰相廢了，而宰相的職權(quán)則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負(fù)責(zé)。皇帝做錯了，可以不負(fù)責(zé)。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什么皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什么皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術(shù)了。這里的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因?yàn)榛实郾澈笥腥�部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨(dú)裁，他背后定要有一部分人強(qiáng)力支持他，他才能真獨(dú)裁。任何一個獨(dú)裁者，都有擁護(hù)他獨(dú)裁的一個特定的集團(tuán)。我們此刻說皇帝獨(dú)裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨(dú)裁，擁護(hù)他獨(dú)裁。中國歷史從秦以后，歷代皇帝的背后就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產(chǎn)階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護(hù)皇帝，可是讀書人擁護(hù)皇帝比較是公的。因?yàn)樽x書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團(tuán)。中國歷史上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人——有全國民眾中間受過教育經(jīng)過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認(rèn)為這便是“封建社會”了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也并不是私心。并不如元清兩代，存心扶護(hù)蒙古人和滿洲人。這種政治當(dāng)然是私心的。因?yàn)槠涫撬叫牡模�所以一切表現(xiàn)都不成為制度，而只是法術(shù)。

   丑、清代的六部尚書

   清代的六部尚書，也沿襲明制。可是明代六部尚書的權(quán)相當(dāng)大，尤其是吏兵兩部。全國用人調(diào)兵，都?xì)w這兩部管�；实凵现I下頒，要經(jīng)六部，全國事情上去，也要經(jīng)六部，兵部尚書還有權(quán)下命令給督撫。清代的六部，權(quán)就小得多。六部尚書已經(jīng)不能對下直接發(fā)命令，六部尚書已經(jīng)不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨(dú)上奏這一點(diǎn)。照理講，兵部尚書對于全國一切軍事，他該負(fù)責(zé)計(jì)劃，軍隊(duì)他可以下令調(diào)動，侍郎只是他副手，事權(quán)該由首長負(fù)責(zé)。現(xiàn)在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止，而且尚書可以單獨(dú)上奏，侍郎也可以單獨(dú)上奏，這樣一來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部一尚書，一侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。于是一部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨(dú)向皇帝講話，一部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什么話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿�；实奂男派现I頒給某一人，里面講些什么事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什么事呢？六部不能做事，全國事情當(dāng)然就更集中到皇帝。在明代，每部還有一批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官�？墒巧现I一定要到六部，猶如唐代發(fā)命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發(fā)，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實(shí)際上也就等于在反對皇帝了。直到明代快亡國，內(nèi)部流寇張獻(xiàn)忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進(jìn)關(guān)來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內(nèi)，后攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們?nèi)浩鸱磳Γ�皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發(fā)言盈庭，如何叫國家渡過這危險(xiǎn)。近代西方民主政治，許多事也很少沒人反對的。大總統(tǒng)或內(nèi)閣總理，幸有政黨大部分人在背后擁護(hù)，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨，政事一切公開，大家可以發(fā)言。臨到國家危機(jī)之際，外交問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨(dú)裁。近代也有人感覺到英美民主政治，有些時實(shí)在是緩不濟(jì)急，為吉林頭，不免要吃虧。但就常數(shù)平均，秘密政治，獨(dú)裁政治，總是利不敵害。民主政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統(tǒng)政治，若說憑技術(shù)，也已有兩千年的經(jīng)驗(yàn)，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在，一切憑制度出之。要不公開也不可能。清代皇帝下來的上諭不必經(jīng)六部，六部不能徑下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨(dú)上奏，又沒有給事中封駁權(quán)，給事中的官名是有的，但已經(jīng)臺諫合一，失其本職了。就政治常理言，一個機(jī)關(guān)代表一整體。譬如兵部，應(yīng)該由兵部尚書代表負(fù)責(zé)，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官當(dāng)然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機(jī)關(guān)。譬如財(cái)政部長代表著財(cái)政部，財(cái)政部次長對于財(cái)政上的意見當(dāng)然要向部長貢獻(xiàn)，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術(shù)，不能說它是制度。

   清代六部尚書、侍郎都可單獨(dú)向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什么人，又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負(fù)清望的機(jī)關(guān)，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實(shí)權(quán)，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不準(zhǔn)“專折言事”。地方官呢？只有總督、巡撫、藩臺（布政使)、臬臺（按察使)可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，不一也可直接向皇帝講話，這相差就太遠(yuǎn)了。

   清代這些規(guī)定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什么是這項(xiàng)制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發(fā)言權(quán)。當(dāng)時府學(xué)縣學(xué)都有明倫堂，清廷在每個明倫堂里都置有一塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。第一，生員不得言事；第二，不得立盟結(jié)社；第三，不得刊刻文字。這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由，結(jié)社自由和出版自由，所謂三大自由了。東西雙方的現(xiàn)代史，在這上，有一個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內(nèi)心的慚愧。臥碑立于順治五年。有名的金圣嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因?yàn)楫?dāng)時考試官貪污，一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結(jié)社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發(fā)言，公開發(fā)言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什么制度呢？這只是滿洲部族政權(quán)便利他們統(tǒng)治中國的一些無理的法術(shù)。

  中國歷史上官吏任用，向來都?xì)w吏部管。五品以下，吏部有權(quán)可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權(quán)仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什么廷推了。下面小官，不能一概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規(guī)，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發(fā)的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以后，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權(quán)，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項(xiàng)制度來教訓(xùn)中國人，告訴社會上：這是皇帝的全。你不見到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。這當(dāng)然也只能說它是法術(shù)，而不是制度。因?yàn)檫@些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術(shù)。法術(shù)是專講手段，不論意義的。若說法術(shù)有意義，則只是些私意義。

   四、部族政權(quán)下之考試制度

   再說到清代的考試制度。若說考試制度是一種愚民政策，清代是當(dāng)之無愧的。晚清末年，鄒容在《革命軍》書里說：“滿洲人在中國，不過十八行省中最小一部分，而其官于朝者，則以最小部分?jǐn)呈�八行省而有余。今試以京官滿漢缺額觀之。自大學(xué)士侍郎尚書滿漢而缺平列外，如內(nèi)閣，則滿學(xué)士六，漢學(xué)士四，滿蒙侍讀學(xué)士六，漢軍漢侍讀學(xué)士二。滿侍讀十二，漢侍讀二，滿蒙中書九十四，漢中書三十。又如六部衙門，則滿郎中員外主事缺額約四百名，吏部三十余，戶部百余，禮部三十余，兵部四十，刑部七十余，工部八十余。其余各部堂主事皆滿人，無一漢人。而漢郎中員外主事缺額不過一百六十二名。每季縉紳錄中，于職官總目下，只標(biāo)出漢郎中員外主事若干人，而渾滿缺于不言，殆有不能明示天下之隱衷。是六部滿缺司員，是漢缺司員而三倍，筆帖式尚不在此數(shù)。而各省府道實(shí)缺，又多由六部司員外放。何怪滿人之為道府者布滿國中。若理藩院衙門，則自尚書侍郎迄主事司庫，皆滿人任之，無一漢人錯其間。其余掌院學(xué)士、宗人府、都察院、通政司、大理寺、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監(jiān)、鸞儀衙門諸缺額，未暇細(xì)數(shù)。要之滿缺多于漢缺，無一得附平等之義者�！编u容這一番話，真描出了清代部族政權(quán)之實(shí)相。中國考試制度之用意，本在開放政權(quán)，選拔真才，來分配于政府各部門�，F(xiàn)在清代的部族政權(quán)，既絕無意于把政權(quán)開放，則考試只成為羈縻牢籠之一術(shù)。換言之，只讓漢人們也嘗到一些甜頭，開放政權(quán)之一角落，作為一種妥協(xié)之條件而止。鄒容也說：“至于科舉清要之選，雖漢人居十之七八，然主事則多額外，翰林則益清貧，補(bǔ)缺難于登天，開坊類于超海。不過設(shè)法虛縻之，戢其異心。又多設(shè)各省主考學(xué)政及州縣教育等職，俾以無用之人，治無用之事而已。即幸而億萬人中，有竟登至大學(xué)尚書侍郎之位者，又皆頭白齒落，垂老氣盡，分余瀝于滿人之手。然定例，漢人必由翰林出身，始堪一拜，而滿人則無論出身如何，均能資兼文武，位裁將相，其中蓋有深意存焉”。鄒容這一說法，也說盡了考試制度在部族政權(quán)下所能占之地位。試問漢唐宋明歷代的選舉與考試，是否也在劉姓政權(quán)李姓政權(quán)等之余瀝下，許這輩選舉與考試的合格人酌量分嘗其一杯羹的呢？縱使?jié)h唐宋明諸朝，也各有宗室外戚宦官等擅權(quán)用事的糊涂賬，然此只是一時的人事腐敗，卻非制度本身上有此一分別�？梢娒恳恢贫�，不當(dāng)專就此制度之本身論，而該就此制度于政府其余各項(xiàng)制度之相互關(guān)系中來看此制度所能發(fā)生之功效與其實(shí)際的影響。因此元清兩代部族政權(quán)之考試制度，決不該與中國傳統(tǒng)政治下之考試制度同類相視，這已不須再分說。在鄒容以前，如道咸時代龔自珍諸人，也已早看到滿族政權(quán)之居心。只因那時尚不許漢人們公開抨擊，因此如龔自珍輩，只有連帶指摘中國歷史上歷代的考試制度，說它僅只是帝皇私心，在羈縻玩弄。這在我們知人論世，究該是分別論之的。

   五、清代的統(tǒng)制政策

   再說滿洲人跑進(jìn)中國，他是先打下了蒙古，才到中國的。因此他對蒙古和西藏，卻特別懷柔。尤其對蒙古人，更是刻意拉攏。至于朝鮮，則因他們一向很忠誠于明室，所以滿洲人對朝鮮人很歧視。蒙古人多封貝子、貝勒、親王之類，成為滿洲之親族。當(dāng)時是滿洲人第一，蒙古人第二，在下始輪到中國人。滿清皇帝又特別信奉喇嘛教，像北平雍和宮，便是喇嘛廟。這是他們想借宗教來羈縻蒙古與西藏。宗教在滿洲人運(yùn)用下，也成為一種法術(shù)了。所以他們盡管可以同時信崇孔子又禮拜喇嘛。這都不是信仰，也都是法術(shù)。他們要統(tǒng)治中國，唯恐自己力量不夠，再拉上蒙古，蒙古原先也曾打進(jìn)中國的。所以滿洲人優(yōu)待他們像親兄弟般。同時又禁止他們和中國人通商。他統(tǒng)制這些地方，特設(shè)一個理藩院，略如現(xiàn)在的外交部。理藩院是不用漢人的，理藩院管理院務(wù)的是滿洲人，下面有蒙古人，滿蒙混合，卻不許中國人預(yù)聞。他這種存心，現(xiàn)在講來，十足是一個帝國主義者。帝國主義這名詞原起于西方，中國則向來沒有。由秦漢到明代，中國向不成為一帝國。帝國必然有他的征服地，征服地不蒙本國政府平等的統(tǒng)治。譬如英國在香港，以前在印度，都是派總督，法國在安南也是派總督，對這些征服地另外管理。這才叫帝國主義。美國人不愿菲律賓加入聯(lián)邦，但亦不愿派總督去統(tǒng)治，因派總督就變成為帝國了。香港印度的總督，名義上由英王派，不由內(nèi)閣派。它本國的政治是民主的，但其殖民地則是附屬于帝國，不許有民主。若美國在菲律賓亦派總督去管理，是不是美國大總統(tǒng)就要等于英國的皇帝呢？這違背美國立國的精神。美國人不肯這樣做，又不愿菲律賓加入聯(lián)邦，才讓他獨(dú)立。這就因一個國家有一個國家的規(guī)模，有一個國家的體制，有其立國精神與傳統(tǒng)歷史，不能隨便改。美國人盡管看重東方的商業(yè)，但他只可想旁的方法，不能派一總督來管理菲律賓，而把他們開國以來全部歷史精神推翻了。所以今天蘇維埃說美國帝國主義，其實(shí)是名實(shí)不相符。但若說英國對香港是一種帝國主義，這是百辯難逃的。因他把全國家分成了兩部分，一部是本國，一部是征服地。這才始得叫帝國。清代有所謂本部十八省，外邊又有藩屬，故說它像西方的帝國，但細(xì)辯又不同。因請人待蒙古，比待中國本部的人還要好，蒙古人得封親王，中國人是沒有的。英國人斷不能代香港人比待他本國的人好，可見就算清代也是帝國，還是東西巧妙不同的。我們現(xiàn)在的毛病，就在喜歡隨便使用別人家的現(xiàn)成名詞，而這些名詞的確實(shí)解釋，我們又多不了解。西方人稱中國為大清帝國，又稱康熙為大帝，西方有帝國，有所謂大帝，中國則從來就沒有這樣的制度，和這樣的思想。而我們卻喜歡稱大漢帝國乃及秦始皇大帝了。在正名觀念下，這些都該謹(jǐn)慎辨別的。

  滿洲人到中國，他們的一切政策，是拿滿洲部族來控制中國人。又再拉攏懷柔蒙藏來挾制漢人。這都在上面講過了�，F(xiàn)在再講他們對待漢人的辦法。他們到中國來，中國人當(dāng)然要反抗，反抗的領(lǐng)導(dǎo)者，當(dāng)然是知識分子。于是他們開科取士，承襲了中國考試制度，表示開放政權(quán)，中國讀書人依然得官做，許你們參加政治，并許做政府里最高的官。但實(shí)際上則另有一套辦法防制你。如每一衙門滿漢夾用，外省督、撫，則多用滿人，少用漢人燈。這樣還不夠，滿洲人最高明的政策，是存心壓迫中國知識分子，而討好下層民眾，來分解中國社會之抵抗力。他們一面在懷柔藩屬，壓迫中國。一面在羈縻中國知識分子來減輕抵抗。又一面是壓迫知識分子而討好下層民眾。這樣三方面用心，可謂是很周到的�？滴�、雍正，也都是很能干的皇帝，經(jīng)他們統(tǒng)治，中國無言論自由，也沒有結(jié)社出版自由，而還不斷有十分可怕的文字獄。種種壓迫，而知識分子無法違抗。同時正因?yàn)樗麄冞�懂得討好民眾。清代有所謂地丁攤糧的辦法，只收田租，不再要丁口稅。這是他們自己夸許所謂仁政的。在康熙五十年，當(dāng)時全國人口統(tǒng)計(jì)，共二千四百六十二萬口，從這年起，清廷下詔永不加丁賦——即人口稅，而人口則還是調(diào)查，五年一編審，但丁賦永不再加了。實(shí)際上，這一規(guī)定，并算不得是仁政。因從中國歷史講，兩稅制度，早把丁稅攤運(yùn)入地租，后來還要農(nóng)民服差役，或者出免疫錢，這是后來的不對。王荊公制定了免疫錢，過些時，人民又要當(dāng)差了，所以明朝才又提出一條鞭法來，再拿差役歸入于地租。滿洲人跑進(jìn)中國，一切都照明制，田賦額也照萬歷年間的則例征收，那么差役已經(jīng)攤在田租里，而此下還是照樣要差役。到了康熙時，再來一次地丁合一，這還是照著中國歷史的惰性在演進(jìn)，朝三暮四，最多恢復(fù)了明代萬歷時舊額，其實(shí)非此而不能。這哪好算得是仁政？何況地丁合一后，實(shí)際上賦稅還是在增加。所以這一辦法，很快就失其討好民眾的作用。而且就基本說，人口稅加進(jìn)地稅，將來人口愈增，就形成人民對國家不負(fù)責(zé)。直到現(xiàn)在，中國一般人民，除非有田地房屋，否則對國家就像不要負(fù)什么責(zé)任似的，這實(shí)在也不算是好制度�？傊�清代在制度上，實(shí)在也沒有幾項(xiàng)值得我們今天之再稱道。

   六、民眾的反抗運(yùn)動

   我常說，歷史上沒有歷久不壞的制度。何況是法術(shù)，僅憑私心，臨時造作，哪能長久？請代人想討好民眾，這打算并不壞。但他們又存心壓迫知識分子。他們只需要有服服帖帖的官，不許有正正大大的人。結(jié)果造成了政治上的奴性、平庸、敷衍、腐敗、沒精神。政治腐敗了，縱想討好民眾，民眾也得不到實(shí)惠。到乾隆時，滿族官僚日愈放肆，政治加速腐敗，那時中國知識分子的反抗意識已消沉，但下層民眾所受的痛苦卻積漸忍不住了。于是民變四起，　仆屢興。最有名的就是所謂川楚教匪，滿洲朝廷費(fèi)了很大氣力才把它壓平。但病根依然存在，一些也沒有減。所以此后滿清政府即使不遇到中西交通，沒有西洋勢力侵入，不久也仍得要垮臺。

   嘉慶年間，一次次變亂不停，以后有激出太平天國。由今看來，大家同情太平天國，認(rèn)為它是民族革命，這話自不錯，但實(shí)際也不盡然。至少他們太不懂政治，他們占了南京十多年，幾乎絲毫沒有在制度上建樹。他們比較象樣的是軍制，但始終未覺悟到水師之重要。他們對下層民眾，想推行均田制度，粗淺一些的社會主義，大抵他們是有此想法的，但說到政治就太低了。第一論國名，便是不祥之兆，哪里有正式建立一個國家而號稱天國的呢？這是他們對西方耶教一種淺陋的知識之暴露。再加上太平二字，東漢黃巾之亂，信奉的是太平道。他們的下意識，似乎受此影響，國號太平天國，早可預(yù)示他們之失敗。這樣一個國名，便太違背了歷史傳統(tǒng)。正因?yàn)檫@一集團(tuán)里，太沒有讀書人，這是滿清政權(quán)存心分開中國知識分子和下層民眾之成功。辛亥革命，國號中華民國，這因革命黨里有了讀書人，所以不同了。而且洪楊一出來就稱天王、東王、南王、西王、北王、翼王，那些名號，只能在通俗演義里有，哪能成為一種正式的制度？他們自南京內(nèi)哄以后，楊秀清殺了，還是有許多人繼續(xù)稱王，而名號更荒唐了。蕭朝貴的兒子成為幼西王，洪仁發(fā)、洪仁達(dá)又稱王長兄、王次兄。就是滿洲人初進(jìn)中國，也沒有這樣表現(xiàn)得粗陋與幼稚。正因滿洲人初興，便能用中國知識分子，而洪楊集團(tuán)則不能。他們又到處焚毀孔廟，孔子的書被稱為妖書，他們想把民族傳統(tǒng)文化完全推翻，即使當(dāng)時沒有曾國藩、左宗棠，洪楊還是要失敗。諸王以下，又有天官丞相，這些官名，真太可笑了。哪里有全不讀書，把自己國家以往歷史傳統(tǒng)全部推翻，只抄襲一些外洋宗教粗跡，天父天兄，一派胡言，便能成了事？我們不必縱論其他之一切，但看他們那些國名官名，就知其必然會失敗。若太平天國成功了，便是全部中國歷史失敗了。當(dāng)時的洪楊，并不是推不翻滿清，但他們同時又要推翻中國全部歷史，所以他們只可有失敗。近代的中國人，正也在想把中國全部歷史推翻了，所以更多對太平天國抱同情。但話要說回來，太平天國史失敗了，而滿清政權(quán)，也就從此逐漸轉(zhuǎn)移到中國人手里。中國人出任封疆大吏的也多了，軍隊(duì)變成湘軍與淮軍，便逼出滿清政府以后之變法。
   七、變法與革命

   現(xiàn)在我們將講到太平天國滅亡后的變法和革命。當(dāng)時主張革命的是孫中山，主張變法的是康有為。康有為的理論，也不能說他全不對。他說一個國家只要能立憲，皇帝有無是無關(guān)緊要的。當(dāng)時英國有皇帝，德國、日本、意大利也都有皇帝，我們不必定要革命廢皇帝，我們盡可一意推行憲法，讓滿洲人仍做皇帝也要得。但康有為只知道皇帝無害于立憲，卻不知道滿清皇帝的后面是一個部族政權(quán)在撐腰。部族政權(quán)是決不容有所謂立憲的。孫中山先生主張革命，一定要推翻皇帝，康有為的變法就變成了保皇，似乎又像非要皇帝不可了�？涤袨閷�(shí)在沒有看清楚，他以為只要光緒皇帝聽他話，變法就變得成，這是他的大錯誤。這個錯誤也就是錯誤在他沒有像西洋人般懂得政治上的所謂主權(quán)的觀念。他不懂得當(dāng)時的中國政治，是滿洲部族主權(quán)的政治。掌握主權(quán)的是滿洲人，哪里是像他所謂的皇帝專制呢？他誤認(rèn)為中國傳統(tǒng)政治只是皇帝專制，故而以為只要皇帝聽我話，便可由皇帝專制一變而為皇帝立憲。后來康梁失敗了，梁啟超曾慨然說：兩千年中國歷史只是沒有正式的革命。他這句話也不錯。但他不知道在中國傳統(tǒng)政治下，實(shí)不需要革命。而在他們當(dāng)時，則真非革命不可啊。不革命，便無法推翻滿清的部族政權(quán)。梁啟超也如康有為，誤把中國秦漢以來的傳統(tǒng)政治看成為帝王專制，帝王專制只是一種政治制度，所以只要變法，改革此制度即夠。他不曉得在他當(dāng)時，這一制度之后面，還有一個力量在擁護(hù)，在咫尺。不是皇帝一人就可以專制，皇帝背后有他們的部族——滿洲人在擁護(hù)這皇帝，才始能專制。現(xiàn)在光緒皇帝既跳不出滿洲人的這一圈，如何能改革這制度？若要把滿洲部族這集團(tuán)打破了，就非革命不可。說到政府背后擁有的一個力量，這便是今天共產(chǎn)黨所講的立場和背景。至于中國歷史上的傳統(tǒng)政權(quán)，無論漢、唐、宋、明，卻并無私權(quán)力，私立場，私背景，它的立場背景便是全國人民，便是全社會。所以遇到政治腐敗，只要換一批人，把制度腐敗了的略略修改，就仍可繼續(xù)下。于是中國歷史上便只有造反，而更無革命了。任何一朝代，既沒有一種私的力量在支撐，它腐敗了，天下便亂。而實(shí)無一個阻礙我們撥亂返治的真力量�，F(xiàn)在則有此一個力量在阻礙我們非把此力量打倒不可。這個非打倒不可的情勢，就逼成了革命。所以唐、宋興起不能稱為是革命，只是人事變動，最多只能稱為是變法�？墒乔宕�末年，就非革命不可了。他這兩百多年的政權(quán)，和漢唐宋明不同。套西方的話頭，可以說當(dāng)時一切主權(quán)在滿洲人。打倒?jié)M洲人，就是打倒這政治上的一種特權(quán)。我們不能說漢代的一切主權(quán)在劉家，唐代的一切主權(quán)在李家。中國傳統(tǒng)政治，自漢以來，很少這種特權(quán)之存在。這我在上面講述漢唐政治制度時，已詳細(xì)分析證明過�，F(xiàn)在則政權(quán)落到一個特殊集團(tuán)的手里，這便是滿洲部族。若我們把政治主權(quán)和政治制度分開說，就形成了兩派主張，一派是康有為，他主張要變法，不要革命，他是看了制度沒有看主權(quán)。另一派是章太炎，他主張只需革命，不需變法，他是看了主權(quán)沒有看制度。在這兩派中間，孫中山先生認(rèn)為是非革命不可的，而革命之后還得要變法。變法的最要點(diǎn)，則是把皇位傳襲徹底廢除了，根本不要一皇帝。他參照中西古今的制度，想來創(chuàng)建一個新制度。當(dāng)然康有為、章太炎不脫是單純的書生之見，孫中山先生是一個大政治家，他有書生的修養(yǎng)，對政治和社會也有深刻的觀察，他認(rèn)識中國，也認(rèn)識西方，所以他的革命理論也不同。

   以后滿清是推翻了，不過連我們中國的全部歷史文化也同樣推翻了。這因當(dāng)時人誤認(rèn)為滿清的政治制度便完全是秦始皇以來的中國舊傳統(tǒng)。又誤認(rèn)為此種制度可以一言蔽之曰帝王的專制。于是因?qū)�滿清政權(quán)之不滿意，而影響到對全部歷史傳統(tǒng)文化不滿意。但若全部傳統(tǒng)文化被推翻，一般人對其國家以往傳統(tǒng)之一種共尊共信之心也沒有了。一個國家的政治，到底還脫離不了全。而政治權(quán)之穩(wěn)固，一定要依賴于一種為社會大眾所共同遵守，共同信仰的精神上的權(quán)。那個權(quán)推翻了，別個權(quán)一時樹立不起來，一切政治也就不能再建設(shè)。所以孫中山先生主張革命之后先要有一個心理建設(shè)，這是看來很正確的。譬如我們講考試制度，這當(dāng)然是我們中國歷史上一個傳統(tǒng)極悠久的制度，而且此制度之背后，有其最大的一種精神在支撐。但孫中山先生重新提出這一制度來，就不免要遇到許多困難和挫折。因?yàn)榍宕�以后，考試制度在中國人精神上的共尊共信的信念也早已打破了。我們今天要重建考試制度，已�?jīng)不是單講制度的問題，而還得要從心理上先從頭建設(shè)起。換言之，要施行此制度，即先要對此制度有信心。即如在清代兩百幾十年，哪一天鄉(xiāng)試，哪一天會試，從來也沒有變更過一天。這就因全國人對此制度，有一個共尊共信心，所以幾百年來連一天的日期也都不搖動。這不是制度本身的力量，也不是政治上其他力量所壓迫，而是社會上有一種共尊共信的心理力量在支持。當(dāng)知一切政治，一切制度都如此�，F(xiàn)在我們則對于政治上的一切制度，好像拿一種試驗(yàn)的態(tài)度來應(yīng)付，而對此制度并沒有進(jìn)入共尊共信之境，空憑一個理論來且試一下，這問題就大了。甚至其他國家一兩個月的新東西，或是幾個人的新理論，我們也高興拿來隨便試，隨便用。試問哪里有無歷史因襲的政治，無傳統(tǒng)沿革的制度，而可以真?zhèn)�建立得起來的？我們硬說中國歷史要不得，中國社會須徹底地改造，把政治制度和革命推翻的口號混淆在一起。我們并不根據(jù)歷史事實(shí)，而空嚷要打倒。其實(shí)這問題已轉(zhuǎn)了身，已不是某種政治與制度該打倒，某種社會與經(jīng)濟(jì)該改造，而是全部文化該廢棄了�？梢娝枷肜碚摚�講這一部分的，都會牽涉到別一部分。未經(jīng)多方面考慮，未經(jīng)長時期證驗(yàn)，是無法就下定論。

上面講了五次，我想再對中國歷代政治，說一點(diǎn)簡單的看法：從秦到清兩千年，我們對以往的傳統(tǒng)政治，至少不能很簡單地說它是專制政治了。我們平心從歷史客觀方面講，這兩千年，在政治上，當(dāng)然有很多很可寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也有很多的流弊。以前曾不斷地修改，以后自然仍非不斷地修改不可。從這兩千年的歷史中，我們可以對以往傳統(tǒng)政治，找出幾條大趨勢。在此我只想專舉我們認(rèn)為一些不好的趨勢，再一陳述。至于好的地方，我們且暫略不講了：

　　第一：中央政府有逐步集權(quán)的傾向。這從某一方面講是好的，一個國家該要有一個凝固的中央。政治進(jìn)步，政權(quán)自然集中，任何國家都走這條路。開始是封建，四分五裂，慢慢地就統(tǒng)一集中。然而自漢迄唐，就已有過于集權(quán)之勢。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集權(quán)，結(jié)果使地方政治一天天地衰落。直到今天，成為中國政治上極大一問題。這問題孫中山先生也提到，對于新的縣政，我們該如何建設(shè)，舊的省區(qū)制度，又該如何改進(jìn)，實(shí)在值得我們再細(xì)來研究。當(dāng)知中國政治上的中央集權(quán)，地方?jīng)]落，已經(jīng)有它顯著的歷史趨勢，而且為期已不短。地方官一天天沒有地位，地方政治也一天天沒有起色，全部政治歸屬到中央，這不是一好現(xiàn)象。固然民國以來數(shù)十年的中央始終沒有能達(dá)成圓滿穩(wěn)固的統(tǒng)一，國家統(tǒng)一是我們政治上應(yīng)該絕對正取得。但如何使國家統(tǒng)一而不要太偏于中央集權(quán)，能多注意地方政治的改進(jìn)，這是我們值得努力之第一事。

　　第二：可以說中國歷史上的傳統(tǒng)政治，已造成了社會各階層一天天地趨向于平等。中國傳統(tǒng)政治上節(jié)制資本的政策，從漢到清，都沿襲著。其他關(guān)于廢除一切特權(quán)的措施，除卻如元清兩代的部族政權(quán)是例外，也可說是始終一貫看重的。因此封建社會很早就推翻了。東漢以下的大門第，也在晚唐時期沒落了。中國社會自宋以下，就造成了一個平鋪的社會。封建貴族公爵伯爵之類早就廢去，官吏不能世襲，政權(quán)普遍公開，考試合條件的，誰也可以入仕途。這種平鋪的社會，也有其毛病。平鋪了就不見有力量。這件事在近代中國，曾有兩個人講到過：一個是顧亭林。他是明末清初人，他想革命排滿，但他深感社會沒有力量，無可憑借。他曾跑到山西，看見一個配寸，全村都是姓裴的，他們祖先在唐代是大門第，做過好幾任宰相，直到明末，還是幾百幾千家聚族而居。他看見這樣的村莊，他認(rèn)為社會要封建才得有力量。外面敵人來了，縱使中央政府垮臺，社會還可以到處起來反抗。但他所講的封建，卻并不是要特權(quán)，只是要分權(quán)。中央早把權(quán)分給與地方，中央垮了，地方還可有辦法。這是顧亭林的苦心。再一位是孫中山先生。他要革命，他跑到外國，只結(jié)合一些知識分子，這是不夠力量的。他看見中國社會有許多幫會和秘密結(jié)社，他認(rèn)為這是中國社會一力量，可以利用。這種幫會組織，自然不能說它是封建，也不是資本主義。當(dāng)知只要有組織，便可有力量。我們看西方，一個大工廠，幾千幾萬人，有的政黨便盡量挑撥利用，鬧起事來，一罷工就可發(fā)生大影響。因?yàn)槭且粋�組織，所以是一個力量了。中國近代社會卻找不出這些力量來。人都是平鋪的，散漫的，于是我們就只能利用到學(xué)生罷課，上街游行，隨便一集合，就是幾百幾千人，這也就算是力量了。西方由封建主義的社會進(jìn)到資本主義的社會，不過是由大地主變成大廠家，對于群眾，還是能一把抓。在此一把抓之下，卻形成起力量來。中國傳統(tǒng)政治，向來就注意節(jié)制資本，封建勢力打倒了，沒有資本集中，于是社會成為一種平鋪的社會。若要講平等，中國人最平等。若要講自由，中國人也最自由。孫中山先生看此情形再透徹沒有了。然而正因?yàn)樘�過平等自由了，就不能有力量。平等了里面還有一個關(guān)鍵，就是該誰來管政治呢？政府終是高高在上的。社會平等，什么人該爬上來當(dāng)官掌權(quán)呢？中國傳統(tǒng)政治，規(guī)定只許讀書人可以出來問政，讀書人經(jīng)過考試合格就可坐觀。讀書人大都來自農(nóng)村，他縱做了官，他的兒孫未必仍做官，于是別的家庭又起來了，窮苦發(fā)奮的人又出了頭，這辦法是好的。不過積久了，讀書人愈來愈多，做官人也愈來愈多，因?yàn)檎��?quán)是開放的，社會上聰明才智之士都想去走做官這條路，工商業(yè)就被人看不起。西方社會就不通，起先根本不讓你做官，實(shí)際縱使封建貴族，也沒有所謂官。于是社會上聰明才智之人都去經(jīng)營工商業(yè)，待他們自己有了力量，才結(jié)合著爭政權(quán)。這就形成了今天的西方社會。中國很早就獎勵讀書人，所謂學(xué)而優(yōu)則仕，聰明人都讀書，讀了書就想做官去，所以使中國政治表現(xiàn)出一種臃腫的毛病。好像一個人身上無用的脂肪太多了，變肥胖了，這不是件好事。但這現(xiàn)象，直到今天，還是扭轉(zhuǎn)不過來。

　　第三：長治久安，是人人希望的，可是在這種情形下的知識分子，至多也只能維持上三代。起先是一個勤耕苦讀的人出來問世，以至飛黃騰達(dá)，而他的下一代，很快就變成紈绔子弟了。于是有另一個家庭里勤耕苦讀的人物，又再昂起頭來。我們只看宋明兩代的宰相，多數(shù)是貧寒出身，平地拔起的。然而天下太平，皇帝可以兩三百年世系著，做宰相的人，前十年還在窮鄉(xiāng)茅檐下讀書，但皇帝已是有著七八世九十世的傳統(tǒng)了。相形之下，皇帝的地位和尊嚴(yán)，自然一天天提高�；适业臋�(quán)，總是逐步升，政府的權(quán)，總是逐步將。這也是中國傳統(tǒng)政治上的大毛病。雖說此后這一毛病可以沒有了，但讀歷史的仍該知道這回事，才能對中國以往政治有一種比較合理的認(rèn)識。

　　第四：是中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束縛。這一趨勢，卻使中國政治有后不如前之感。由歷史事實(shí)平心客觀地看，中國政治，實(shí)在一向是偏重于法治的，即制度化的，而西方近代政治，則比較偏重在人治在事實(shí)化。何以呢？因?yàn)樗麄円磺姓�制，均決定于選舉，選舉出來的多數(shù)黨，就可決定一切了。法制隨多數(shù)意見而決定，而變動，故說它重人、重事實(shí)。我們的傳統(tǒng)政治，往往一個制度經(jīng)歷幾百年老不變，這當(dāng)然只說是法治，是制度化。法治之下，人才就受束縛了。所以明末的黃梨洲要慨然說：“有治人，無治法�！边@因一向制度太繁密，故使他太不看重法，太看重人，而要提出此主張。但尚法并非即算是專制，而中國歷史上平地拔出的人愈后愈多，而自由展布之才，卻愈后愈少了。此后的我們，如果不能把這種傳統(tǒng)積習(xí)束縛人的繁文瑣法解放開，政治亦就很難有表現(xiàn)。剛才我們講，中國社會上想從政做官的人太多了，但又再加上這些法令制度的繁密，來重重束縛他，這就是中國政治沒有起色的根源。

　　今天我們的政治，已經(jīng)走上一新路，似乎以前歷史上的往事，可以一切不問了。其實(shí)這觀念還是錯誤的。傳統(tǒng)政治的積弊，雖是歷史，同時也還是現(xiàn)實(shí)。外貌變了，實(shí)質(zhì)仍未變，如何能不仔細(xì)研究呢？正如我們誤認(rèn)了以往政治傳統(tǒng)一切該打倒，而且也真的一切被打倒了。同時我們對一切傳統(tǒng)和習(xí)慣，也失去了共尊共信新。幾千年的皇帝打倒了，政治變了新花樣，但無論如何，不得不先求國家之統(tǒng)一。要求統(tǒng)一，便要中央集權(quán)。但中央威信如何能建立，這就成為辛亥以來政治上一個大問題。我們?nèi)裟貌怀鲆粋�為全國人民共尊共信的東西來，這工作自會感覺到困難。而且建立中央，同時又須顧及地方，這不是更困難了嗎？

　　上面我們說過，中國社會早已是一個平等的社會，所以在這個社會里的一切力量都平鋪散漫，很難得運(yùn)用。因其是平鋪的，散漫的，因此也無組織，不凝固。然而我們面對著同一事實(shí)，卻往往講兩樣的話。一方面說我們是封建社會，一方面又說我們是一盤散沙。不知既是封建，就不會像散沙。既說是一盤散沙，就證明其非封建。但我們的將來，要是不走上西方資本主義的路，那么我們又如何來運(yùn)用我們將來的新政，使社會再有一個新的共尊共信之點(diǎn)而向此中心再度凝結(jié)呢？這又是今天政治上極重要的一件事。

　　現(xiàn)在皇室是推倒了，皇帝是沒有了，我們只說政治的主權(quán)在民眾，現(xiàn)在是民權(quán)時代了�？墒蔷蛯�(shí)際言，中國四億五千萬人民，哪能立地真來操縱這政權(quán)呢？孫中山先生說：此四億五千萬人都是劉阿斗，這話再正確沒有，因此他主張?jiān)谡�治上的�?quán)和能要分開。孫先生不是讀死書的人，他這幾句話，并不由任何西方抄襲來，他真是深識遠(yuǎn)慮，確有他所見。政府是該屬于民眾的，但不是，也不能，定要全體民眾直接來掌握此政權(quán)。理論上，國家政權(quán)當(dāng)然在民眾，該以民眾大家的意見為意見。但民眾意見，終是句空話。如何來表達(dá)出此民眾的意見呢？今天中國多數(shù)民眾，尚依賴政府來注意教和領(lǐng)導(dǎo)，他們哪有辦法來過問政治？然而一個國家總要有一個不可動搖的中心，即如目前的日本，他們把歷史上的傳統(tǒng)中心皇帝尊嚴(yán)搖動了，急切間社會也會發(fā)生搖動的，他們拿什么東西來填補(bǔ)，來維系？這在他們也將成為一問題。中國也會碰到這問題的，而且早已碰到了。

　　我將最后申說著一點(diǎn)。中國之將來，如何把社會政治上種種制度來簡化，使人才能自由發(fā)展，這是最關(guān)緊要的。但這不是推倒一切便可以成功。重要的不在推倒，在建立，我們說，我們要建立法治，現(xiàn)在我們的文書制度，層次之多，承轉(zhuǎn)之繁，使人一跑進(jìn)這圈套，就無法得轉(zhuǎn)身。再加上民主二字，好像什么事都待集體商量過，于是文書遞轉(zhuǎn)以外再加上開會忙。照目前情形，只要開會和遞轉(zhuǎn)文書，已夠使每一個人在政治上不能表現(xiàn)出才能。我們天天說我們的法不夠，其實(shí)不夠的不在法，而在才。這也不是我們之無才，乃是我們的才，不能在我們的法里真有所表現(xiàn)。一個時代，總有一個時代的人才，也總有一個時代的法制。人才無可表現(xiàn)，于是有大亂。若專要法制來束縛人，使人人不獲盡其才，則必將會釀亂。我們現(xiàn)在將如何酌采西方的新潮流，如何拿自己以前的舊經(jīng)驗(yàn)，來替自己打開一出路，來創(chuàng)新發(fā)，運(yùn)新才，這當(dāng)然是我們這一代人的責(zé)任。政治確實(shí)是一件麻煩事，就近代歷史看，算只有英國政治支撐了幾百年，此外都是幾十年一百年就垮臺了。我們不能專看別人家，樣樣向人學(xué)。人家的法規(guī)制度，同樣不能有利而無弊。但人家各自在創(chuàng)制，在立法，他們覺悟到有了毛病，還可改。我們則一意模仿抄襲，就更沒有所謂覺悟了。英國的政治比較能持久，然而我們是大陸國，廣土眾民，他們是島國，國小民寡，我們又怎能全盤學(xué)他呢？美國由英國分出，已不全學(xué)英國。法國政治傳統(tǒng)也較久，但此刻已不行。此外像德國、意大利、日本，我們竟可說他們還沒有可靠的政治經(jīng)驗(yàn)。若我們更大膽說一句，也可說整個西方人在政治經(jīng)驗(yàn)上都比較還短淺。能講這句話的只有中國人。中國政治比西方先進(jìn)步，這是歷史事實(shí)，不是民族夸大。這句話也只有孫中山先生曾說過。今天我們要反對中國自己傳統(tǒng)，想要抹殺我們自己兩千年歷史，但歷史已然成為歷史了，如何能一筆抹殺呢？別人家自有別人家的歷史，我們又如何能將自己橫插進(jìn)別人家的歷史傳統(tǒng)呢？這又牽涉到整個文化問題了�？v論及此，便見是非常復(fù)雜了。我不敢在這里空談理論，只能講歷史。當(dāng)前英國哲人羅素曾說過：講哲學(xué)，都可叫人不武斷。因事情太復(fù)雜，利弊得失，歷久始見，都擺開在歷史上。知道歷史，便可知道里面有很多的問題。一切事不是痛痛快快一句話講得完。歷史終是客觀事實(shí)，歷史沒有不對的，不對的是在我們不注重歷史，不把歷史作參考。至少我們講人文科學(xué)方面的一切，是不該不懂歷史的。政治也是人文科學(xué)中一門，我們回頭把以前歷史經(jīng)過，再看一道，總還不是要不得。
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