在中國，紅十字會已經(jīng)異化為這樣一種組織——它與權(quán)力體系走得太近，又與商業(yè)世界結(jié)交甚歡。這幾乎讓人們忘了它作為民間組織的中立、獨立的人道主義初衷。
郭美美，一個20歲女孩的網(wǎng)絡(luò)炫富之舉，將中國紅十字會拉進了輿論的旋渦。在過去一個月內(nèi)，這場質(zhì)疑的風暴從商業(yè)系統(tǒng)紅十字會與多家公司的勾連，逐漸演化到對紅十字會這一官辦慈善組織本身的反思。
對公眾而言，中國紅十字會一直是一個龐大的神秘組織。它每年得到政府的近3億元補貼，其架構(gòu)包括31個省級分會和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團分會、333個地級分會、2860個縣級分會，還擁有港澳紅十字會和商業(yè)系統(tǒng)紅十字會、鐵路系統(tǒng)紅十字會。
除了這些與政府相似的行政設(shè)置之外，紅十字會總會之下還包括基金會這一系統(tǒng)，由紅十字基金會、紅十字傳播基金以及掛靠的多個基金組成。
這兩條脈絡(luò)揭示出中國紅十字會官辦慈善的雙重身份。為何中國紅十字會的架構(gòu)如此獨特？它究竟應(yīng)該是個官方慈善組織，還是個獨立的民間組織？它對權(quán)力的壟斷及與商業(yè)的結(jié)盟，是否符合國際紅十字會的傳統(tǒng)和價值觀？
官辦的“民間慈善組織”
“慈善業(yè)有現(xiàn)代的慈善規(guī)則，比如收取行政管理費用。但公務(wù)員是吃財政飯的，一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起，就出來一個很古怪的東西�！�
“紅十字與紅新月運動”（在伊斯蘭教國家，因宗教原因稱為“紅新月運動”)是全世界組織最龐大的公益慈善組織，由瑞士銀行家亨利·杜南創(chuàng)立于1864年。其起源是緣于亨利·杜南發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)爭的傷員和戰(zhàn)俘無人救援，發(fā)起了這一民間、中立的傷兵救援組織。
紅十字國際委員會（ICRC)東亞區(qū)傳播主管 Divid Pierre Marquet先生告訴南方周末記者，和平時期全球紅十字與紅新月運動下一共有三大組織：沿襲紅會傳統(tǒng)的戰(zhàn)俘人道協(xié)助使命的紅十字國際委員會，他們?nèi)曰钴S在局部戰(zhàn)爭地區(qū)；各自獨立的186個國家的紅十字會、紅新月會體系；以及協(xié)調(diào)各國紅會、組織跨國救援的紅會國際聯(lián)合會。
自建立之初，紅十字運動便確定了人道、公正、中立、獨立、志愿服務(wù)、統(tǒng)一、普遍的基本原則，其含義是從人道精神出發(fā)，不因國籍、種族、宗教信仰、階級偏見和政治見解而有所歧視，任何時候不參與帶有政治、種族、宗教或意識形態(tài)的爭論；各國紅十字會，是本國政府的人道助手，但必須保持獨立；且該運動是志愿運動，絕不期望以任何方式漁利。
也即是說，從創(chuàng)立之初，紅十字運動便刻意與各種政治力量和商業(yè)力量保持距離，試圖“中立”、“獨立”于政府之外。而為表示對紅十字運動這一超然屬性的支持，各國紅十字會雖屬于民間組織，其“名譽主席”卻通常由國家元首或皇室代表擔任。
長達半個世紀的和平時期，使公益慈善事業(yè)成為各國紅十字會行使的主要職能。中國紅會概莫能外。但在中國，本應(yīng)屬于民間組織的紅十字會卻已異化為一種與權(quán)力體系結(jié)合甚密的官辦組織。
中國紅十字會總會屬國務(wù)院直屬的副部級單位，中國紅會從中央到縣鄉(xiāng)一級，層層與政府體系接駁。其名譽會長是當?shù)卣囊话咽�，會長是政府主管文教的行政副手，大部分理事由政府部門及國有企業(yè)的負責人兼任。各級紅會的負責人由政府任免。每年紅會接受財政撥款近3億元（2007年數(shù)據(jù))，與其接受捐贈收入相當。各級紅十字會的經(jīng)費收支情況只需向理事會負責。
中國的公益組織分為三種，一種是基金會，又分為公募或非公募性質(zhì)；一種是會員制社團；第三種是民辦非企業(yè)單位。中紅會屬于第二種的人民團體，同類社團還有工會、婦聯(lián)等。但紅十字在行政體系的坐標中，實際卻比一般事業(yè)單位更加“行政化”。因為它按政府機關(guān)行政序列定級，其正式聘任的工作人員屬于“參照公務(wù)員”編制，按國家公務(wù)員的15級科層行政級別定級。比如紅十字會會長享有副部級待遇，縣紅十字會則掛靠在衛(wèi)生局下，為科級單位。
據(jù)中紅會官網(wǎng)上的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2007年，全國紅會（不包括港澳臺分會)共有編制人數(shù)7774人，其中專職人數(shù)為6745人。西南某縣的一位紅十字會副會長告訴南方周末記者，該縣紅會主要與當?shù)卣蚪坏�，不怎么與上級紅會打交道，和紅十字基金會從未打過交道。每年，該縣紅會的活動經(jīng)費大概數(shù)萬元，“找每個理事單位報銷一點就夠了”。
而在法律形式上，紅會面對社會募款又以公募基金的形式出現(xiàn)。既是政府又是慈善組織，“慈善業(yè)有現(xiàn)代的慈善規(guī)則，比如收取行政管理費用。但公務(wù)員是吃財政飯的，一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起，就出來一個很古怪的東西�！泵裾看壬拼龠M司原司長王振耀對南方周末記者說。
王振耀告訴南方周末記者，紅十字會實際是中國計劃經(jīng)濟體制歷史上唯一保留下來的“非政府組織”，新中國成立后，幾乎所有的NGO如“育嬰堂”、“寡婦堂”等，都在1950年代的社會主義改造中被取締了。而由于紅會的國際地位和當時接收紅會時的承諾，它被保留下來，但隨后就被計劃經(jīng)濟時期“普照之光”給行政化了�！皫资曛螅@套體系已經(jīng)積重難返，現(xiàn)在要讓它轉(zhuǎn)型是一個非常大的挑戰(zhàn)�！蓖跽褚f。
另一個重要原因是，“政府認為財政撥款不能隨便交給民間組織去用，要保持對錢的控制力�！币晃幻耖gNGO人士對南方周末記者說。
大道未開，小道就亂
壟斷了公募牌照的中紅會，一方面沒有動力去主動募款，因為旗下二級基金所募款項都托管于其賬戶之上；另一方面也沒有動力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因為它沒有競爭壓力。
中國法律規(guī)定，民間個人、公司或社團要從事公募性公益慈善事業(yè)，必須掛靠在紅十字會下面作為二級專項基金，且沒有獨立賬戶和法人資格，資金使用受到紅會的嚴格控制。真正有心做慈善的民間力量，則需要突破重重政策限制，到紅總會去求情“拜衙門”，才能打通此道。這一制度安排被業(yè)內(nèi)專家戲稱為“只許皇恩浩蕩，不許民間行善”。
在其他國家，民間公益慈善的門檻遠沒有中國這么高。在很多國家，個人或家庭就可以發(fā)起注冊一個基金會去募捐、行善。其信用完全依賴于它履行對捐款人承諾的程度�！霸谥袊蟮牢撮_，所以小道就亂了�！蓖跽褚f。
壟斷了公募牌照的中紅會，一方面沒有動力去主動募款，因為旗下二級基金所募款項都托管于其賬戶之上；另一方面也沒有動力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因為它沒有競爭壓力。這在中紅會旗下紅基會的逐年年報上也得到體現(xiàn)，其善款的投資收益連年為零；且賬上的凈資產(chǎn)總額已經(jīng)由2007年的約1.5億元，沉積至2009年的約7.7億元。
紅會掌握了大量政府資源，又壟斷公益慈善牌照，給權(quán)力尋租創(chuàng)造了可能。一些商人打著公益慈善的幌子與紅會合作，實際是看重紅會背靠的大樹。郭美美事件中，天略集團前員工即爆料說，天略慈善捐贈的目的是為了獲得政府的支持，與政府系統(tǒng)搭上關(guān)系。
一位不愿具名的某基金會人士對南方周末記者說，個別紅總會的人下到地方，“就跟發(fā)改委官員似的待遇”。
改革開放后，為規(guī)范公益慈善事業(yè)，中國引入國際上的現(xiàn)代基金會管理機制。1994年，中國紅會直屬基金——紅十字基金會在民政部注冊登記成立。但紅十字總會原有的公募資格和公募牌照資源，由于體制原因并沒有被同時取消。由此，中國有了紅十字會和紅十字基金會兩個具有獨立公募資格的組織。這在全世界各國紅十字會中，也屬罕見。
而且，國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的紅十字會比紅基會具有更大的自由度，其直屬分會和直屬基金的設(shè)立只需由中國紅十字總會審批生效，無需基金會主管機構(gòu)民政部批準。
歷史遺留的監(jiān)管空白地帶，為紅會公募牌照資源的自我繁殖和濫用留下了操作空間。眼下令中國紅會身陷“郭美美”漩渦之中的根源，正在于此——圍繞在商業(yè)系統(tǒng)紅十字會和紅會直屬專項基金周邊的關(guān)聯(lián)公司，可以通過種種曲徑通幽的創(chuàng)新性運作，將本應(yīng)用于公益慈善事業(yè)的公募資格進行商業(yè)變現(xiàn)。
對于此次中紅會風波的成因，一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士分析其必然性：從公益組織管理來說，首先是對捐贈人負責，公益組織是受托于捐贈人而存在的。所以，捐贈人代表一定要進入核心層，任命信得過的管理者，監(jiān)督管理層的運行�！敖裉熘袊S多公辦慈善組織的最大問題，是負責人的任免與捐贈人無關(guān)。錢由捐贈人捐，任免由政府部門領(lǐng)導(dǎo)決定，組織負責人首先只對政府部門負責，而政府部門不可能了解捐贈人最內(nèi)在的具體期望”。
誰來問責？
由于問責制度完善，一般來說紅會會長要承擔的壓力較大，以至于在美國多次發(fā)生被選中者不愿出任會長一職的情形。
紅十字國際委員會（ICRC)東亞區(qū)傳播主管Marquet先生對南方周末記者介紹說，“透明化運作”是國際紅十字運動一個半世紀以來長盛不衰的保證。這名熱心的法國人動作夸張地捧起一本16開厚達578頁的《2010年紅十字國際委員會年報》，舔著手指給記者翻看，“所有的捐款收入和花銷，小到每一個瑞士法郎，我們都統(tǒng)計在此。”他說，“我不能把這一本送給你，因為我們要替捐款人節(jié)約成本，不過所有的內(nèi)容你都可以在ICRC官網(wǎng)上查到�！�
ICRC的活動經(jīng)費來自于每年各國政府的資助，南方周末記者看到，2010年它獲得了美國政府捐助的2.61783億瑞士法郎，中國政府也捐助了59萬瑞士法郎。
對捐款人透明，遵從捐款人的意志，對其負責，是現(xiàn)代公益慈善業(yè)的基石�！熬栀浫藵M意不滿意，這是公益慈善事業(yè)最高標準。”王振耀說。在此方面的制度安排上，中國紅會顯然還與國際同行有很大差距。
在中國紅會現(xiàn)有機制中，捐款人在紅會官網(wǎng)上的捐款查詢系統(tǒng)只能查詢善款是否到賬，而沒有善款流向、使用情況的告知；國家審計署每年只對紅會的政府撥款一項資金來源的收支進行審計，而不對紅會的另兩筆資金來源（募集的善款和層層上繳的會費)進行審計；募款對象為全社會公眾的中紅會不受《基金會管理條例》的約束，每年的財務(wù)收支情況、項目執(zhí)行情況等，按照《中國紅十字會法》只需向理事會報告，而沒有向公眾公示的義務(wù)；雖然承諾“定期向社會公眾公布財務(wù)收支情況”，但紅會官網(wǎng)上的“統(tǒng)計數(shù)據(jù)公告”，至今也才披露到2007年；對比其他國家比如美國的紅會年報，可以發(fā)現(xiàn)中紅會的披露數(shù)據(jù)和紅基會已發(fā)布的年報可謂簡略到極致。
由民政部主管的中國紅十字基金會由于實行基金會管理制度，受《基金會管理條例》制約，其信息披露比中紅會規(guī)范，但也只是相對而言。比如，《基金會管理條例》規(guī)定每年3月份必須公布上一年的年報，時至7月，中紅會仍沒有披露2010年年報。
陽光是最好的消毒劑。近年來，中紅會系統(tǒng)不斷被爆出“天價帳篷”、“萬元午餐”等丑聞，與其內(nèi)部長期不夠透明、公開有著直接關(guān)系。
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，中紅會不僅存在上述信息披露方面的不透明，其內(nèi)部運作也給人打擦邊球的不透明之感。比如中紅會下直屬的“百分之一”基金明明是非公募基金，卻在其門戶網(wǎng)站首頁設(shè)有“我要捐贈”的鏈接。此為明顯違規(guī)行為，因為按照法律規(guī)定，非公募基金“不得主動向不特定公眾募款”。
萬通基金會理事長李敬認為，中紅會的不夠透明，其主要原因是缺少問責的壓力�！拔覀兊墓紱]有形成市場，不會對公眾負責，所以沒有公眾問責的壓力存在，基本靠自律。長期如此就造成了內(nèi)部問責機制的脆弱”。
相較而言，其它國家的紅十字會一般實行基金會管理制度，屬于真正的民間組織，但也得到政府的財政撥款。其會長由民間的理事選舉產(chǎn)生，領(lǐng)取年薪。由于問責制度完善，一般來說紅會會長要承擔的壓力較大，以至于在美國多次發(fā)生被選中者不愿出任會長一職的情形。
2011年3月日本大地震后，臺灣紅會收到大量捐款，到4月6日已有17億新臺幣進入其賬戶。但隨后有媒體爆出，“3·11”大地震后一個月，臺灣紅會才撥了1700多萬臺幣到日本，引起臺灣民眾的極大不滿�！澳嵌螘r間臺灣媒體的封面報道都在質(zhì)疑紅會，要求會長下臺�！眹HNGO“透明國際”東亞區(qū)高級主任廖燃告訴南方周末記者。
記者：馮禹丁 陳新焱
來源：南方周末
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